Надання підприємствам консультацій із питань державних закупівель — досвід Європейського Союзу

Для багатьох замовників і підприємств України, перед якими наразі стоїть нелегке завдання із застосування нормативних правил здійснення державних закупівель, є певним полегшенням усвідомлювати, що вони не лишаться сам-на-сам із проблемами, з якими стикатимуться. Власне кажучи, потреба в ефективних консультаційних заходах виникла від самого початку впровадження норм ЄС щодо здійснення державних закупівель. З роками сфера послуг із надання консультаційної підтримки учасникам процесу державних закупівель еволюціонувала. Нині не лише приватні консультанти, але й бізнес-організації пропонують консультації з різноманітних правових і комерційних аспектів цього процесу.

Перші директиви ЄС у сфері державних закупівель були ухвалені та імплементовані у ЄС у 1970-х роках, але на той час мали незначний ринковий вплив через недостатню правову визначеність. Лише наприкінці 1980-х та на початку 1990-х років, після внесення суттєвих змін до цих директив, державні закупівлі стали одним із пріоритетних напрямків політики у ЄС та державах-членах. З того часу консультаційна підтримка в процесі імплементації норм щодо здійснення державних закупівель у більшості держав-членів набула розвитку. Частково цьому сприяли різноманітні фінансовані ЄС програми підтримки для суб’єктів малого підприємництва.

З метою активізувати обговорення можливих шляхів подальшого розвитку консультаційних послуг у цій сфері, в цій статті представлений огляд аналогічних традиційних послуг, надаваних у державах-членах ЄС, із зосередженням особливої уваги на тих, що спрямовані на підтримку малих підприємств в отриманні ними доступу до ринків державних закупівель.

Багато консультаційних заходів у сфері державних закупівель спрямовані на малі та середні підприємства (або МСП). Це суперечить прийнятній раніше думці про те, що МСП відіграють вкрай обмежену роль у процесі державних закупівель, особливо з огляду на те, що вкрай рідко з ними укладаються контракти вищої вартості. Сьогоднішня ж дискусія відбувається в дещо іншій площині: основне питання полягає не в тому, чи можуть МСП брати участь у державних закупівлях, а яким радше чином вони можуть брати участь у цьому процесі. Нещодавні зміни до директив ЄС у сфері державних закупівель, ухвалені у 2014 році, слугують підтвердженням переходу цієї дискусії на інший рівень. Положення нових редакцій цих директив спрямовані на зміцнення позиції МСП в якості безпосередніх учасників процедур закупівель та субпідрядників.

Особливості організаційної структури

Що стосується організації процесу, різноманітні безкоштовні чи некомерційні консультаційні послуги надаються національними мережами, в основному торговими палатами, а також регіональними центрами розвитку бізнесу і технологій, що обслуговують підприємців[1]. Деякі муніципалітети створюють місцеві інформаційні центри ЄС, чиї послуги тією чи іншою мірою пов’язані з державними закупівлями. Деякі бізнес-організації різного спрямування, якщо мають достатні кадрові ресурси, також надають послуги з консультування з питань державних закупівель.

Крім того, ЄС управляє консультаційною мережею — Європейською мережею підприємств (EEN). Ця мережа прийшла на заміну мережі Європейських інформаційних центрів (EICs) і, як правило, створюється на базі національних торгових палат, агенцій із питань розвитку та університетів[2]. Зазвичай усі ці різноманітні структури пропонують не лише консультування з питань державних закупівель, але й інші інформаційні послуги стосовно різних аспектів права ЄС. Найбільшим попитом у сфері консультування користуються, серед іншого, питання щодо програм ЄС із фінансування НДДКР, політики усунення бар’єрів у торгівлі та схем співробітництва у сфері бізнесу.

Різноманітні мережі у державах-членах ЄС приймають запити від суб’єктів підприємницької діяльності, громадських організацій та замовників. Досить часто вони надають послуги безкоштовно або, як у випадку з неприбутковими організаціями, за відносно невелику плату. Дуже складні питання, як правило, переадресовуються відповідним фахівцям, наприклад: юристам, бухгалтерам чи іншим спеціалістам[3].

Не вдаючись до фінансового підґрунтя надання такого роду консультаційних послуг, цілком очевидно, що їхній розвиток у ЄС став можливим завдяки щедрому фінансуванню з бюджету ЄС та національних бюджетів держав-членів. Безперечно, в українських реаліях можливості для забезпечення такого ж рівня фінансування значно обмежені.

Нижче представлений огляд основних видів послуг та консультаційних заходів у сфері державних закупівель, доступних у більшості держав-членів ЄС. Досвід останніх може надихнути Україну до подальшого розвитку послуг із надання консультацій із питань державних закупівель.

Види послуг і консультаційних заходів

Організації, що пропонують консультаційні послуги, значно варіюють за ступенем спеціалізації на державних закупівлях та обсягом наявних ресурсів для надання послуг і консультацій на більш індивідуалізованій основі. Тим не менше, у державах-членах ЄС працюють організації, які надають принаймні описаний нижче спектр послуг і консультацій.

Служби підтримки та гарячі лінії

Служби підтримки та телефонні й електронні «гарячі лінії» організовуються, в першу чергу, для реагування на запитання та інформаційні запити. У випадку надходження складних запитів організація самостійно визначає, чи здатна вона вирішити проблему своїми зусиллями, чи варто передати запит більш компетентній установі. Здатність будь-якого бізнес-консультанта правильно переадресувати запит так само важлива, як і здатність надати запитувачу компетентну відповідь. Досить часто консультанту доводиться ставити запитувачу низку зустрічних питань, щоб чіткіше сформулювати суть проблеми, яка потребує вирішення. У зв’язку з цим, як свідчить досвід багатьох консультаційних центрів у ЄС, управління роботою служб підтримки вимагає високого рівня професіоналізму та належного координування.

Як правило, просто надати запитувачу посилання на ту чи іншу норму закону, особливо якщо йдеться про директиви ЄС у сфері державних закупівель, малоефективно. Хоча нові редакції директив ЄС щоразу ухвалюються під гаслом спрощення, їхній текст, навпаки, стає дедалі важкочитабельнішим. Деякі організації вирішили випускати брошури та інші подібні стандартні інформаційні матеріали на тему державних закупівель, призначені для підприємств. Сам же ЄС випускає досить багато таких матеріалів.

Однак досвід показує, що такий засіб є малоефективним. Це пояснюється тим, що такі матеріали за своїм характером досить загальні, в той час як потреби і питання підприємств зазвичай цілком конкретні та орієнтовані на негайне вирішення посталої проблеми. Наприклад, підприємству навряд буде цікаво дізнатись про статистику заощаджень державного сектора у сфері державних закупівель чи про обґрунтування певних встановлених норм.

Консультування з конкретних питань

Консультування підприємств із конкретних питань, наприклад, щодо аналізу тендерної документації та підготовки тендерних пропозицій задовольняє важливі потреби і здійснюється консультаційними службами на різному рівні. Такі консультаційні послуги зазвичай часозатратні і, як уже зазначалося раніше і в якості перестороги, часто передаються відповідним спеціалістам. Великі підприємства, такі, як бізнес-асоціації та інші галузеві організації, часто мають у своєму штаті відповідних експертів та користуються страхуванням професійної відповідальності, що дозволяє їм вирішувати складніші консультаційні завдання. Таке завдання може покладатись на членів групи (наприклад, із відведенням спеціального розділу на веб-сайті організації) або зовнішніх спеціалістів. Зазвичай подібні послуги надаються на платній основі. Крім того, для виконання таких специфічних завдань багато організацій розробили спеціальні контрольні списки і шаблони, які стають у нагоді підприємствам під час підготовки тендерних пропозицій. Використання таких контрольних списків може допомогти уникнути елементарних помилок і недоліків, які могли б призвести до відхилення пропозиції.

Послуги з пошуку тендерів

Послуги з пошуку тендерів є чи не найрозповсюдженішим видом послуг у сфері державних закупівель. Цей вид послуг, у найпростішій формі, основується на електронній базі даних ЄС — Електронному щоденнику тендерів (Tenders Electronic Daily — TED) та передбачає визначення потенційно цікавих торгів на основі класифікатора товарів, послуг і робіт ЄС (Єдиний закупівельний словник — CPV). Пошук тендерів може здійснюватись не лише на рівні ЄС, але й у межах певних міжнародних майданчиків (у тому числі ООН та Світового банку) чи країни. Це дозволяє меншим підприємствам здійснювати пошук можливостей укладення контракту нижчої вартості у сфері своїх інтересів.

Для менших підприємств, що розташовані у прикордонних районах, можливість пошуку контрактів нижчої вартості у регіонах, що знаходяться близько до кордону або на іншому його боці, має стратегічне значення. Для таких контрактів вимоги до опублікування оголошень про проведення відповідної процедури закупівлі у різних державах-членах ЄС можуть відрізнятись. Адже на контракти нижчої вартості не поширюються загальні норми, визначені директивами ЄС у сфері державних закупівель.

З метою допомогти підприємствам подолати подібні проблеми у 1990-х роках була запроваджена відповідна ініціатива для прикордонних районів між Данією та Німеччиною. Для підприємств регіону був опублікований посібник із інформацією про видання, в яких друкуються оголошення про проведення тендерних процедур, та рекомендаціями щодо отримання інформації про контракти, які не вимагають опублікування. Цей посібник також містив опис тендерних процедур у Данії та Німеччині для контрактів малої вартості, а також перелік корисних джерел інформації для відповідних регіонів.

Сьогодні такий посібник був би опублікований в електронному вигляді, та  його актуальність не зменшується. Подібні електронні модулі з часом були розроблені і в інших державах-членах ЄС, зокрема, з огляду на те, що транскордонне співробітництво є важливою політичною ціллю ЄС. Отже, сприяння співробітництву між прикордонними регіонами може мати низку переваг для України, яка межує з багатьма країнами.

Існує можливість надання послуг більш оптимізованого пошуку тендерів із використанням особливих критеріїв пошуку, розроблених на основі детальних специфікацій, отриманих від підприємств, щодо, наприклад, типів контрактів, у яких вони зацікавлені. Існують також приватні фірми, що надають дуже широкий спектр послуг у сфері бізнес-консультацій, у тому числі завчасне сповіщення про проведення відповідних тендерних процедур. У зв’язку з цим дехто саркастично зауважує, мовляв, не встигне ще з’явитися оголошення про проведення торгів, готуватися до них уже запізно, бо конкуренти вже активно працюють над розробкою своїх пропозицій. У будь-якому випадку, пропонована інформація основується не на вже опублікованих оголошеннях, а на ухвалених відповідними місцевими органами рішеннях, доступ до яких здійснюється шляхом реалізації права громадянина ознайомлюватись із державними документами. Очевидно, надання подібних послуг є можливим завдяки існуванню можливості такого доступу, до якого в ЄС встановлені певні мінімальні вимоги.

Семінари та тренінги з державних закупівель

Підприємствам часто пропонуються семінари та тренінги з державних закупівель. Огляд відповідних заходів у державах-членах ЄС свідчить про наявність двох тенденцій. По-перше, організовуються досить загальні презентації ключової інформації щодо регулювання державних закупівель, які, наприклад, поєднуються з оглядом типових помилок у тендерних пропозиціях і передбачають достатньо часу для відповіді на конкретні запитання учасників. Мета таких заходів — охопити підприємства з різним рівнем знань. Їхній успіх, зокрема, залежить від можливості ретельного обговорення запитань, поставлених підприємствами, наприклад, завдяки попередньому наданню переліку конкретних запитань до початку заходу.

По-друге, проводяться спеціальні заходи, часто спрямовані на підприємства, які працюють у певних секторах. Прикладом можуть слугувати семінари з питань ІТ-закупівель, які зосереджуються на категоріях технічних специфікацій у сфері ІТ, що мають використовуватися замовниками.

Видача підприємствам сертифікатів попередньої кваліфікації

Ця послуга, зокрема, надається мережею торгово-промислових палат Німеччини, які також ведуть базу даних підприємств, що отримали сертифікати попередньої кваліфікації. Такий сертифікат замінює собою різноманітну документацію щодо професійної репутації підприємства та персоналу (довідка про відсутність судимості, довідка з податкових органів, декларація про відсутність процедур банкрутства тощо). У Німеччині підприємства, які отримали такі сертифікати, мають поновлювати відповідну документація лише раз на рік.

Подібна послуга також надається в інших державах-членах ЄС, що сприяє усуненню значної кількості бюрократичних процедур у ході відкритих торгів, які є особливо обтяжливими для дрібних підприємств. У зв’язку з нещодавнім внесенням змін до директив ЄС у сфері державних закупівель така послуга має бути запроваджена в усіх державах-членах ЄС. Реформа вимагає запровадження єдиного сертифіката ЄС (єдиного європейського документа із закупівель, ЄЄДЗ) і створення єдиної бази даних ЄС (e-Certis) відповідно до вимог останньої редакції директив у сфері державних закупівель.

Послуги з пошуку партнерів для МСП

Часто пропонуються послуги з пошуку партнерів для МСП, зацікавлених у співпраці з підприємствами на зовнішніх ринках, які характеризуються різним рівнем складності. Така послуга може передбачати заповнення зацікавленим підприємством пошукової форми, яка потім проходить обробку в базі даних підприємств із метою підбору зареєстрованих підприємств, які відповідають критеріям запиту. Пошук, як правило, зосереджується на окремих країнах і секторах. Деякі постачальники послуг пропонують розширений пошук за окремими категоріями продукції.

Співпраця з іншими вітчизняними та іноземними підприємствами може сприяти досягненню різних цілей, зокрема, концентрації ресурсів для запровадження інновацій і розробки продукції або зміцненню ринкової позиції. Водночас, як свідчить багаторічний досвід підприємств та ініціатив зі співпраці, налагодження такої співпраці є досить тривалим процесом. По-перше, необхідно ретельно обговорити умови співпраці, щоб вона була однаково вигідною для всіх партнерів. Крім того, кінцевий результат часто значною мірою залежить від досить суб’єктивних факторів, зокрема, від взаєморозуміння між відповідними підприємствами та розвитку атмосфери довіри.

Стратегія розвитку співпраці особливо актуальна для МСП. Крім того, розвиток співпраці між МСП протягом багатьох років вважається стратегією, прийнятною для ринків державних закупівель. Державні контракти у сфері закупівель досить часто виявляються занадто великими та складними для дрібних підприємств. Така ситуація спостерігається навіть попри нещодавні зміни до директив ЄС у сфері державних закупівель і запровадження нових правил із метою спрощення участі МСП. Основна ідея полягає в тому, що малі підприємства повинні об’єднати свої зусилля з іншими підприємствами задля виконання вимог щодо фінансової та технічної спроможності і забезпечення достатніх можливостей для виконання вимог, пов’язаних із якістю та кількістю. Оскільки комерційна співпраця вимагає багато часу, пошук партнерів для участі в окремих процедурах торгів у майбутньому є недоцільним. Натомість такі ініціативи мають стати частиною ширшої довгострокової стратегії, яка може стосуватися інших видів господарської діяльності, крім державних закупівель.

У ході співпраці консультанти та замовники дійшли спільної думки про те, що значна кількість дрібних підприємств не вміють себе позиціонувати. Вони нечітко пояснюють або підкреслюють свої комерційні переваги. У зв’язку з цим позитивні відгуки щодо попередньої роботи можуть мати надзвичайно важливе значення. Деякі бізнес-консультанти навіть стверджують, що такі відгуки можна вважати складовою капіталу дрібних підприємств.

У цілому, дилема дрібних підприємств полягає в тому, що вони характеризуються слабкістю стратегії та планування — саме тих видів діяльності, що вимагають ресурсів, недоступних для таких підприємств. У зв’язку з цим дрібне підприємство часто мусить покладатися на поради зовнішніх експертів із цих питань, і саме тут компетентні бізнес-консультанти відіграють важливу роль.

Консультанти у сфері комерційної співпраці часто пропонують дрібним підприємствам альтернативні способи виходу на ринок державних закупівель. Не варто забувати, що участь у консорціумі — це лише один із підходів, і приєднання до пропозиції конкурсних торгів у ролі субпідрядника може стати першим кроком до освоєння ринків державних закупівель. Субпідряд може бути навіть безпечнішим порівняно із зобов’язаннями, які виникають у зв’язку з участю в консорціумі. З іншого боку, недолік такого підходу полягає в тому, що субпідрядник не отримує прямого доступу до частки будь-яких отриманих прибутків.

Тут наведені деякі з основних видів консультаційних послуг, характерних для країн ЄС. Безсумнівно, така діяльність виходить далеко за межі простих рекомендацій із правових питань. Різноманіття послуг також свідчить про те, що у більшості країн підприємства потребують допомоги для успішної роботи на ринках державних контрактів. Такі результати консультаційної діяльності, як розширення участі в державних закупівлях і підвищення якості пропозицій конкурсних торгів, створюють переваги для державних замовників і сприяють ефективному функціонуванню системи державних закупівель у цілому.

[1] Німеччина в цьому питанні демонструє винятковий приклад. Це частково пояснюється тим, що норми щодо здійснення державних закупівель у цій країні були запроваджені ще багато років тому. Центри з надання консультацій із питань державних закупівель почали з’являтися в Німеччині ще з початку 1950-х років і станом на сьогодні об’єднані в єдину мережу з 16 регіональних представництв («Auftragberatungsstellen»), підпорядкованих торговим палатам.

[2] Україна є членом EEN разом із іншими асоційованими з ЄС країнами, див. http://een.ec.europa.eu.

[3] Такий підхід має на меті не лише обмежити будь-які ризики відповідальності, але й попередити будь-які звинувачення у нечесній конкуренції. Власне, як свідчить досвід, такі безкоштовні чи некомерційні послуги досить часто грають на користь юристів, бухгалтерів чи інших радників, які залучаються до реагування на отримані запити. Адже в іншому випадку їм би довелося вирішувати проблеми, що виникали б у разі ненадання своєчасної компетентної консультації.

Автор: Стін Бруун-Нільсен, старший експерт із державних закупівель Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС».

Думки, висловлені в цій статті, належать виключно автору і не повинні тлумачитись як офіційна позиція Європейського Союзу або організацій, які йому підпорядковуються або пов’язані з ним.

Comments

*