ЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ЗАКУПІВЕЛЬ – ВПОРЯДКУВАННЯ ЗАМІСТЬ «РАДЯНСЬКОГО» АДМІНІСТРУВАННЯ НА ПРИКЛАДІ КРАЇН ЄС

На сьогодні переважна частка публічних закупівель в Україні здійснюється на децентралізованій основі, коли більше 20 тисяч замовників самостійно з різним ступенем знань, умінь і добросовісності та з залученням не менше п’яти працівників (необхідний законодавчий мінімум для діяльності тендерного комітету), проводять процедури закупівлі з доволі різними економічними і ціновими результатами на однакову продукцію при однакових умовах закупівлі.

Через велику кількість тендерів ризик процедур оскарження також суттєво зростає та згодом витрачаються  немалі зусилля замовників і контролерів  для перевірок чисельних торгів – і все це переважно за невисоку   заробітну плату. При цьому, найбільш активно задіяні в процес закупівель  спеціалісти і члени тендерних комітетів висловлюють готовність зменшити значний обсяг своєї, зазвичай, додаткової і неоплачуваної роботи (і поки що цей обсяг незменшуваний навіть  в умовах переходу на електронні закупівлі) через використання централізованих закупівель.

При цьому, Україна вже здійснила успішне запровадження рамкових угод у нормативно-правову базу, що може розглядатися і як  закладення передумов для централізації закупівель, а закріплення у новому Законі «Про публічні закупівлі»  поняття «централізованих закупівельних організацій» легалізує практичну можливість створення таких організацій та здійснення розумних централізованих закупівель. Розумні централізовані закупівлі — це не нав’язані для отримання приватної вигоди чи політичних дивідендів (що в нашій країні часто є нерозривним цілим), а такі, де об’єднання обсягу і потреби предмета закупівлі дійсно доцільне для найбільш якісного та економічно виправданого  задоволення суспільного інтересу, а не такі, Саме на цій логіці був започаткований і розвивається цей сегмент публічних закупівель у країнах ЄС

У державах-членах ЄС інструмент централізованих закупівель використовується дедалі частіше, оскільки останніми роками, особливо після фінансової кризи 2008-2011 років, потреба в ефективності та контролі публічних фінансів і витрат стала одним із основних питань, якому уряди різних країн повинні приділяти значну увагу. При цьому, час показав, що централізовані закупівлі можуть розглядатися не лише як інструмент скорочення державних витрат, а і продукувати мультиплікаційну ефективність  через зниження рівня корупції, запровадження нових інструментів електронних закупівель та їх постійне оновлення чи підвищення професійного рівня в системі закупівель через концентрацію та поширення найкращої практики.

Оскільки така розумна централізація закупівель приходить (не насильно, а за поміркованої ініціативи українського Уряду) в Україну саме з Європейського Союзу, розглянемо досвід ЄС щодо централізації закупівель докладніше.

Загальні риси, властиві централізованим закупівлям у державах-членах ЄС

З 28 країн-членів ЄС централізація закупівель через певні спеціально створені організації (далі ЦЗО – централізовані закупівельні організації) наразі наявні у 25 країнах, в інших країнах це питання знаходиться на різних стадіях започаткування.

У країнах ЄС ЦЗО може функціонувати на різних рівнях управління: на національному, регіональному чи місцевому, а держави-члени можуть створювати кілька ЦЗО на різних рівнях для охоплення різних завдань.

При цьому, держави-члени ЄС можуть, але не зобов’язані, запроваджувати закупівлю товарів чи послуг (а теоретично навіть і робіт) через централізовані закупівельні організації. Проте, у разі прийняття рішення про створення ЦЗО, держави-члени мають право зобов’язати певних замовників проводити певні закупівлі через конкретний(і) ЦЗО, наприклад, як Уряд Австрії зобов’язує центральні органи влади або столичний муніципалітет Стокгольма свої муніципальні структури.

Абсолютно всі ЦЗО у своїй роботі використовують рамкові угоди, а відбір виконавця договору за рамковою угодою здійснюється або через електронний каталог або через міні-тендер (зокрема, через електронний аукціон). Для укладення рамкових угод застосуються процедури відкритих торгів і торгів з обмеженою участю.

Резони практичного сенсу у створенні ЦЗО в ЄС, що уявлялися спочатку а потім підтвердились на практиці, такі:

1)      більший (зведений чи агрегований) обсяг закупівлі більше приваблює бізнес, підвищує конкуренцію та генерує кращі ціни (ефект масштабу). Нещодавнє дослідження за даними системи тендерних оголошень TED свідчать, що кількість учасників у тендерах ЦЗО вдвічі більша, ніж у сценарії децентралізованих закупівель (12 учасників на тендер для ЦЗО проти 5,4 у звичайного замовника у 2012 році).

2)      зменшення фінансових і часових (які врешті-решт теж фінансові) витрат як державного сектора, так і бізнесу на проведення власне закупівель – менше процедур, менше залучених людей тощо;

3)      стандартизація як  технічних специфікацій предметів закупівлі, охоплених ЦЗО, так і бізнес-операцій у процесі закупівель (тендерна документація, критерії оцінки, договори), що в кінцевому рахунку спрощує процес закупівлі;

4)      зменшення правових ризиків від можливих оскаржень, помилок і порушень та відповідно уваги з боку контролюючих органів, з іншого боку більша легкість і доступність контролю (тендери одного або декількох ЦЗО замість багатьох тендерів багатьох замовників).

Поряд з цим, у сучасних реаліях досвід ЄС свідчить, що запровадження ЦЗО у будь-якому випадку вимагає аналізу та формулювання відповідей на такі питання:

  • Побудова бізнес-процесів після проведення торгів і укладення рамкових угод, зокрема фінансова модель утримання ЦЗО, комунікації з замовниками-користувачами і відібраними учасниками, набір супровідних послуг, аналітика виконання на основі об’єктивної статистики без прикрас для реальної оцінки ефективності – досягнення реального результату замість імітаційної профанації;
  • ІТ-інфраструктура та електронне рішення (платформа) для всього циклу закупівлі – від оголошення процедури до проведення платежів;
  • Розбудова потужної і постійної взаємодії з основними замовниками-клієнтами (користувачами послуг ЦЗО);
  • Ретельний добір, постійний розвиток компетентності і професіональних навичок персоналу ЦЗО – «кадри вирішують все»;
  • Запобігання концентрації (а можливо і прихованої монополізації) ринку продукції у сегменті діяльності ЦЗО;
  • Увага до участі малого і середнього бізнесу як напряму у тендерах ЦЗО або їх залучення як співвиконавців (суб-постачальників/суб-підрядників) – це питання має і економічний аспект (гарні ціни малого бізнесу, на жаль, часто обмежені обсягом) та значний політичний (недискримінація,ю робочі місця тощо);
  • Задоволення кінцевих клієнтів (як замовників, так і населення у зоні їх відповідальності (харчування дітей)) від якості і вчасності поставки продукції, що накуповується через ЦЗО.

За декількома винятками ЦЗО переважно займаються такими універсальними товарами і послугами широкого вжитку як:

  • Продукція і послуги ІКТ (комп’ютери, офісне обладнання, сервери, програмне забезпечення)
  • Телекомунікації (мобільний зв’язок, комп’ютерні мережі)
  • Меблі та офісне приладдя
  • Послуги з організації подорожей, поїздок
  • Транспортні засобі і послуги транспортування
  • Пальне (для транспортних засобів і опалення), електрика
  • Продукти і послуги харчування
  • Організаційні послуги та послуги щодо розвитку персоналу (заходи, виставки, навчання тощо).

Як можна помітити, діяльність ЦЗО, які функціонують на національному рівні, охоплює товари і послуги загального інтересу, які найчастіше закуповуються всіма організаціями державного сектору. Саме у цих сферах існує великий потенціал для об’єднання потреби  та стандартизації. Що стосується обсягів закупівель, то в останні роки в цілому найбільший сегмент закупівель становить продукція ІКТ.

Ступінь зобов’язання використовувати послуги ЦЗО у різних країнах ЄС суттєво відрізняється, але у будь-якому випадку у разі запровадження обов’язковості, вона стосується центральних органів влади.  Наприклад, в Австрії, Іспанії, Італії, Угорщині та Португалії установи центрального рівня зобов’язані законом здійснювати закупівлі через ЦЗО, а для решти замовників така процедура не є обов’язковою. У Бельгії та Німеччині встановлена така обов’язковість для органів центрального рівня у разі перевищення певного вартісного обсягу закупівель. Фінська модель зобов’язує замовників-центральні органи влади використовувати певний набір рамкових угод ЦЗО за предметами закупівлі, тоді як використання інших має добровільний характер. Подібна модель у Швеції, але все-таки у замовників-центральних органів влади зберігається право відмовитись від рамкових угод ЦЗО, однак повинні це обґрунтувати (наприклад, вони самостійно купують на вигідніших умовах).

Слід зауважити, що у державах-членах відсутня стандартна модель організації ЦЗО. У більшості держав-членів існує принаймні один ЦЗО, і лише в кількох державах-членах ЦЗО взагалі не створено, а саме: Румунія, Болгарія (створення планується) та Люксембург.

Оскільки ЦЗО може функціонувати в рамках різних повноважень та на різних рівнях, держави-члени можуть мати кілька ЦЗО, які працюють одночасно, із визначенням для кожного з них окремих функцій. Наприклад, в Австрії ЦЗО під назвою BBG здійснює закупівлі певних товарів і послуг на національному рівні управління, а інше ЦЗО BIG — є одноосібним адміністратором всієї нерухомості федерального уряду та єдиною уповноваженою здійснювати закупівлі у сфері будівельних робіт. У Швеції одне ЦЗО SKL Kommentus функціонує на рівні місцевих та регіональних органів, а інше — SIC здійснює закупівлі для центральних органів влади.

Більшість ЦЗО функціонують як організації, що присуджують контракти від імені інших замовників. Лише єдине ЦЗО у ЄС — UGAP у Франції діє як оптовий покупець, який закуповує товари/послуги для перепродажу звичайним замовникам.

Більшість ЦЗО у ЄС, які функціонують на національному рівні, мають досить тривалий досвід — (Фінляндія-1941, Ісландія-1949, Німеччина-1951, Франція-1968, Великобританія-1974, Данія-1976, Швеція-1977), а деякі було створено відносно нещодавно (Угорщина-1995, Італія-1997, Австрія-2001, Португалія-2007).

Як згадувалося раніше, вибір конкретної форми діяльності ЦЗО залишається на розсуд країн-членів ЄС. У різних державах більшість ЦЗО засновані як публічні товариства з обмеженою відповідальністю, які регулюються законом про господарські товариства, або ж як незалежні госпрозрахункові агентства. Проте ЦЗО можуть бути засновані і в інших організаційних формах. Деякі країни, як, наприклад, Німеччина, Словенія чи Хорватія, створили ЦЗО як структуру у рамках Міністерства (переважно фінансів або економіки), що дозволяє власнику краще контролювати та втручатися у процес ухвалення рішень.

Слід зауважити, що основним призначенням ЦЗО, навіть якщо він створюється як товариство з обмеженою відповідальністю, не є отримання прибутку. ЦЗО є неприбутковими установами, які діють від імені та в інтересах конкретних державних замовників з метою досягнення економії для бюджету.

Приклад існування таких ЦЗО у формі господарських товариств (державних підприємств) засвідчив, що подібна організаційна форма пропонує найвищий рівень гнучкості та незалежності, а також дає змогу сконцентрувати зусилля на головному. Вони не залежать від політичних змін, як підрозділи міністерств, та мають значно більшу гнучкість у відборі спеціального персоналу з приватного сектора і можуть пропонувати їм заробітну плату на конкурентному рівні. Якість персоналу є ключовим фактором досягнення успіху ЦЗО. Можна виділити такі узагальнені ключові компетенції, які необхідні ЦЗО з досвіду ЄС,

  • Спеціалізовані навички зі знання продуктів і ринків;
  • Персонал з професійним досвідом у закупівлях та укладанні контрактів;
  • Висококваліфіковані юристи;
  • Системні аналітики та фахівці у сфері IT;
  • Фахівців у сфері маркетингу, фінансів та обліку.

А тепер розглянемо приклади ЦЗО в окремих країнах.

Данія

Данське ЦЗО – SKI (http://www.ski.dk/Viden/Sider/Facts-about-SKI.aspx ), було засноване у 1994 році як державне підприємство, де 55% власності належить Уряду в особі Міністерства фінансів та 45% Асоціації місцевого врядування Данії. Ще з кінця 90-х років ХХ століття SKI використовує електронні комунікації у закупівлях, зокрема електронне подання пропозицій, оцінку і навіть динамічну закупівельну систему (фактично відкриту для всіх електронну рамкову угоду). SKI проводить рамкові угоди по закупівлям товарів і послуг, які цікаві (але не обов’язкові) замовникам і центрального і місцевого рівня та готує каталоги товарів і послуг переможців торгів, з якими укладаються рамкові угоди. Цікавість угод визнається через опитування замовників та у консультаціях з ними. Оскільки рамкові угоди SKI не є обов’язковими для будь-яких замовників, SKI мусить докладати зусиль для їх комерційної привабливості для клієнтів. SKI фінансується з сервісних платежів, які сплачуються постачальниками за рамковими угодами (в середньому біля 1% від суми, отримуваної постачальником у межах рамкової угоди). Окрім узагальненого для ЄС наведеного вище переліку продукції, SKI також пропонує рамкові угоди по закупівлі будівельних матеріалів, інструментів,  деревини/лісоматеріалів, робочого одягу, послуг прибирання, лабораторного обладнання, послуг підбору персоналу. Каталоги доступні в електронному вигляді через електронні платформи, якими користуються замовники.

Враховуючи те, що SKI фінансується за рахунок постачальників, для рамкових угод обираються такі предмети, річний обсяг закупівлі яких замовниками перевищує 10 млн. євро. SKI дуже тісно взаємодіє з Датським органом стандартизації при підготовці технічних вимог та підготовці рекомендацій державному сектору.  По різним оцінкам частка SKI у всьому ринку публічних закупівель Данії складає не менше 20%. Враховуючи те, що оскільки 98 % всіх компаній Данії згідно правил ЄС підпадають під поняття малого і середнього бізнесу (менше 50 працівників для малих компаній і менше 250 для середніх), SKI не може ігнорувати заходи підтримки участі цих компаній у своїх тендерах. Основні такі заходи – проведення безкоштовних семінарів для них та лотування предмета закупівлі (переважно за географічним принципом).

Фінляндія

Основне фінське ЦЗО – HanselLTD (https://www.hansel.fi/en/), товариство з обмеженою відповідальністю, на 100 % засноване Урядом, підпорядковується Міністерству фінансів та надає послуги всім замовникам центрального рівня та не працює з замовниками регіонального і місцевого рівня, які кооперуються чи купують самостійно.  Вперше створене у 1941 році, у нинішній формі існує з 2004 року. Як і данське ЦЗО, фінське HanselLTD фінансується з сервісних платежів, які сплачуються постачальниками за рамковими угодами (максимум до 1,5% від суми, отримуваної постачальником у межах рамкової угоди). Номенклатура рамкових угод визначається HanselLTD самостійно на підставі запитів замовників, власного аналізу витрат замовників, ініціативних пропозицій учасників ринку, досвіду (як позитивного, так і негативного) попередніх угод. Рішення про вкочення певного товару і послуги приймається на основі певного аналітичного звіту за такими критеріями – обсяг закупівлі, кількість замовників-клієнтів, рівень стандартизації даного продукту, кількість продавців на ринку.

Більшість угод є добровільними, проте 20 % угод (номенклатури) має обов’язків характер для центральних органів влади, але добровільність угод змушує пропагувати свої послуги серед клієнтів. Як важливий аргумент HanselLTD оперує економію від їх угод – біля 240 млн. євро у 2013 році. HanselLTD займає біля 60 % всіх закупівель замовників центрального рівня.

HanselLTD також активно працює з різного роду асоціаціями і об’єднаннями бізнесу, як і з точки зору комунікацій, спільних заходів, навчання, так і навіть по конкретним процедурам закупівлі. Наприклад відкриті торги на послуги перекладу  і перекладачів HanselLTD проводить спільно з Фінською асоціацією перекладачів.

Увага до малого і середнього бізнесу полягає у лотуванні предметів закупівель, можливості субпідрядів та  участі у тендерах об’єднань малих компаній (консорціумів).

HanselLTD щорічно публікує операційний звіт про свою діяльність, що є загальною практикою (і вимогою) всіх ЦЗО країн ЄС.

Франція

ЦЗО Франції – UGAP (www.ugap.fr) , було засноване у 1949 році як підрозділ у складі Міністерства освіти для централізованого придбання товарів і зокрема меблів для державних закладів освіти (ВУЗи та школи).  У 1985 році UGAPбуло реорганізовано у державне підприємство під контролем Міністерства економіки і Міністерства освіти як оптовий державний закупівельник товарів і послуг широкого вжитку, до яких крім меблів включені медичне обладнання для лікарень, транспортні засоби, комп’ютери, програмне забезпечення, канцелярські товари та картриджі для офісної техніки, послуги прибирання, охорони тощо. Каталоги товарів і послуг, закуплених  UGAP для перепродажу, пропонується всім замовникам всіх рівнів (державний, регіональний, місцевий, підприємства тощо), але це є не обов’язковим для них.

Окрім UGAP у 2009 році у Франції було створено окрему державну установу Офіс урядових закупівель (http://www.economie.gouv.fr/dae/presentation) , який з березня  2016 року реорганізовано у Дирекцію урядових закупівель DAEпри Міністерстві фінансів. Дирекція DAEопікується саме закупівлями міністерств і професіоналізацією замовників. Дирекція  урядових закупівель може самостійно укладати рамкові угоди по певному переліку, визначеному Міністерством фінансів, та які є обов’язковими для міністерств, або уповноважувати UGAP на укладення таких угод від імені Дирекції. Дирекція урядових закупівель також допомагає Міністерству фінансів формувати і визначати політику та регулювання публічних закупівель у Франції, а також стандартизує товари і послуги для придбання центральними органами влади.

UGAP є єдиним ЦЗО в ЄС, який виступає оптовим покупцем товарів і послуг, які згодом пропонує придбати іншим замовникам. Відповідно UGAP існує за рахунок замовників, яких він повинен зацікавити своїми пропозиціями. За такою моделлюUGAP, будучи оптовим посередником, має біля 1000 чоловік працівників, більша половина яких це комерційні продажники.

Угорщина

В Угорщині централізація закупівель в постсоціалістичну епоху розпочалася з 1995 року, коли був прийнятий перший закон про закупівлі та Урядом було визначено, що Канцелярія прем’єр-міністра централізовано купує для центральних органів комп’ютерну техніку, Міністерство оборони пальне, а Міністерство внутрішніх справ ксерокси та картриджі. У 2003 році Урядом було створено KSzF (http://www.etudasportal.gov.hu/pages/viewpage.action?pageId=4554823) як єдину ЦЗО для центральних органів влади. KSzF є окремою установою, яка підпорядковується Керівнику Канцелярії Уряду. KSzF фінансується з державного бюджету в частині забезпечення укладення централізованих рамкових угод, які є обов’язковими для центральних органів, а також KSzF отримує надходження від замовників, які добровільно користуються її рамковими угодами, у розмірі не більше 2% від вартості закупленого. Частка KSzF у всіх публічних закупівлях Угорщини за вартісним обсягом складає біля 8 %. За рішенням Уряду застосування електронних аукціонів є обов’язковим при проведенні KSzF відкритих торгів для укладення рамкових угод. Особливості діяльності KSzF, зокрема взаємодії з обов’язковими замовниками щодо узагальнення потреби та  підготовки специфікації регулюються окремою постановою Уряду.

Італія

Італійський ЦЗО CONSIP(www.consip.it/en/ ) було засновано у 1998 році як центр інформатизації урядових структур. У 2000 році CONSIP було визначено як ЦЗО щодо закупівель товарів і послуг для замовників центрального рівня. CONSIP є акціонерною компанією, що повністю належить Міністерству економіки та фінансів. CONSIP узагальнює потреби центральних органів та проводить відкриті торги з укладення рамкових угод, а також просуває сучасні електронні закупівлі через власну електронну платформу. Центральні  органи зобов’язані користуватися певними рамковими угодами по переліку продукції, який затверджений Міністерством економіки та фінансів (перелік щороку переглядається), а інші замовники можуть це робити добровільно. CONSIP також володіє та адмініструє спеціальний електронний каталог (www.acquistinretepa.it), який використовується замовниками добровільно для допорогових закупівель. CONSIP фінансується Міністерством економіки та фінансів. Цікавим є існування у структурі CONSIP  спеціального тренінгового центру для учасників торгів, який є особливо популярний серед малого і середнього бізнесу.

CONSIP щороку наймає зовнішню структуру (переважно з числа університетів) для оцінювання рівня задоволення замовників діяльністю CONSIP. Крім цього, Державний Інститут Статистики Італії зобов’язаний Урядом щороку збирати ціни  на товари і послуги, які купуються замовниками, що не користуються рамковими угодами CONSIP, та порівнювати їх з цінами на аналогічні товари і послуг з угод CONSIP.

Австрія

До 2001 року всі державні закупівлі в Австрії проводилися у децентралізований спосіб. Процес переходу від повністю децентралізованої до централізованої системи здійснювався у три основні етапи і тривав приблизно три роки, з 1999 року, коли ідея тільки зародилася, до 2001 року, коли було створено Федеральне закупівельне агентство Австрії (BBG, www.bbg.gv.at).

Першим кроком на шляху до централізованої системи було проведення дослідження різних міністерств та підпорядкованих їм установ для аналізу потенціалу економії. Після отримання очікуваних результатів спеціально створена Урядом група управління проектом перейшла до другого етапу — розробки структури централізованої закупівельної організації, яка могла б стати оптимальним рішенням для досягнення встановлених цілей. Крім таких додаткових кроків було розроблено нормативно-правову базу та визначено основні завдання і ролі нового органу.

Федеральні міністерства зобов’язані здійснювати закупівлі через укладені BBG рамкові угоди за певним затвердженим переліком. Інші організації державного сектора, як, наприклад, університети, державні чи комунальні заклади, органи місцевого самоврядування та державні організації також можуть користуватися послугами і контрактами BBG. Постачання та оплата здійснюються безпосередньо між постачальником та замовником.

Міністерство фінансів покриває витрати BBG по обов’язком рамковим угодам, а добровільні замовники у разі користування рамковими угодами BBG сплачують за таку послугу (від 0,3 до 2 % від вартості замовлення).

У 2014 році BBG було прозвітовано про організацію закупівель на загальну суму 1,2 мільярди євро та економію близько 17 відсотків (237 мільйонів євро).

BBG пропонує низку рішень електронних закупівель  на етапі торгів («e-торги»  – lieferanyeiger.at/auftrag.at та е-каталоги у межах рамкових угод  – «e-Catalogue.Service.Portal»), а також пропонує дві різні платформидля після-тендерного етапу, а саме електронний магазин («e-Shop») на майже 960 000 продуктів, та портал «e-Reisen / e-Travel», який дозволяє здійснювати електронне бронювання відряджень.

Автор: Олександр Шатковський, старший експерт Проекту з питань державних закупівель

Comments

*