Створення системи моніторингу державної допомоги в Литві – приклад для України

Верховна Рада України 1 липня 2014 рокуухвалила Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» (далі – Закон), що стало важливим досягненням в процесі розвитку системи моніторингу державної допомоги в Україні. Цим Законом встановлюється механізм контролю за державною допомогою, який координується на центральному рівні, а також правові рамки для запровадження такого механізму.  Крім того, Україна підписала Угоду про асоціацію з Європейським Союзом, положення якої передбачають запровадження в Україні системи контролю за наданням державної допомоги.

Для того, щоб запровадити механізм контролю за державною допомогою необхідно, перш за все, прийняти необхідне законодавство. У випадку Литви – Угода між Литвою та ЄС була підписана 12 червня 1995 року і набрала законної сили в 1998 році. Процес створення системи моніторингу державної допомоги в Литві розпочався наприкінці 1990-х років.  Важливим кроком на шляху запровадження законодавчої бази в Литві стало прийняття Закону «Про Моніторинг державної допомоги суб’єктам господарювання» в 2000 році.

Приклад запровадження системи контролю і моніторингу за державною допомогою в Литві, як і в інших нових державах-членах ЄС, є показовим на шляху створення такої системи в Україні.

Державна допомога суб’єктам господарювання, по суті, передбачає вплив на конкуренцію та торгівлю у формі субсидій, податкових пільг та інших форм державних концесій на користь окремих підприємств і, отже, може мати негативний вплив на діяльність інших підприємств. У сучасну епоху вільної торгівлі ці типи державного втручання в економіку є проблематичними, якщо вони суттєво впливають на торгівлю і конкуренцію.

Саме тому запровадження системи контролю за наданням державної допомоги, що призводить до унеможливлення застосування вибіркових заходів державної підтримки для окремих (наприклад, державних) підприємств, підвищує конкуренцію і усуває обмеження для функціонування ринкової економіки.

Вимоги до Литви щодо контролю за державною допомогою були закріплені в 1990-х роках в Білій книзі по внутрішньому ринку[1]та в статтях 33 – 37 Угоди про вільну торгівлю та питань, пов’язаних з торгівлею[2]. В 1995 році Литва та Європейський Союз (ЄС) уклали Європейську Угоду, яка набрала законної сили 1 лютого 1998 року. Дана Європейська Угода розширила зміст попередньої Угоди про вільну торгівлю між Литвою і ЄС, а саме, статтею 64. Ця стаття передбачала необхідність оцінки державної допомоги на основі правил, що діють в ЄС. Настанови щодо врегулювання питань надання державної допомоги були закріплені в Правилах застосування положень про державну допомогу, передбачених статтею 64.

Відповідно до Європейської Угоди про асоціацію ще до вступу до ЄС Литва мала зобов’язання щодо:

1) Запровадження попередньої системи моніторингу державної допомоги.

2) Забезпечення функціонування системи відповідно до практик ЄС, беручи також до уваги той факт, що Литва підпадала під визначення регіону передбаченого статтею 107 (3) (a) Договору ЄС, тобто при наданні державної допомоги Литва могла вдаватися до максимальної гнучкості, беручи до уваги низький рівень економічного розвитку.

3) Забезпечення відкритості в сфері надання державної допомоги. Відкритість розуміється в сенсі підготовки та наданні щорічних звітів Європейській Комісії, розробки реєстру схем і індивідуальних видів державної допомоги.

В 1996 році в Литві вперше розпочала діяти система моніторингу за державною допомогою разом з Офісом по конкуренції та захисту прав споживачів (пізніше переіменований в Раду з конкуренції). Цей Офіс мав розробити процедуру імплементації моніторингу державної допомоги та підсилити контроль за наданням державної допомоги. Процедура була схвалена Резолюцією Уряду Литви в 1997 році[3], зі змінами від 1999 року[4]. Однією з цікавих рис перших кроків щодо запровадження системи державної допомоги в Литві було те, що Литва застосувала максималістський підхід до цієї проблеми. Так, однією з вимог статті 64 було забезпечення функціонування системи моніторингу державної допомоги. Проте, ця вимога не означала, що Литва була зобов’язана запроваджувати систему нагляду/заборони ідентичну тій, що діяла в ЄС. Формально, існувала тільки вимога визначити орган, який буде відповідальним за контроль над державною допомогою для того, щоб оцінювати такі заходи допомоги і надавати свої коментарі. Однак, з самого початку створення попередньої системи контролю за державною допомогою, було вирішено використовувати максималістський підхід – тобто імплементувати і задіяти систему нагляду/заборони.

Вищезазначена Резолюція Уряду від 1999 року щодо контролю за державною допомогою передбачала положення для встановлення процесуальних норм, які необхідно дотримуватися при наданні державної допомоги. Резолюція Уряду слугувала основою для Ради з конкуренції для затвердження форм повідомлення про державну допомогу, щорічних звітів та інформації про надавачів державної допомоги. Надавачі державної допомоги в свою чергу були зобов’язані повідомляти про нову державну допомогу Раду з конкуренції перед тим як її надавати. Тобто, було дозволено надавати державну допомогу тільки після винесення рішення Ради з конкуренції щодо відповідності такої допомоги правилам конкуренції.

Уряд в 1999 році уповноважив Раду з конкуренції розробити проект Закону про державну допомогу. Але чому було важливо розробити проект Закону «Про моніторинг державної допомоги суб’єктам господарювання»?Тому що Резолюція Уряду сама по собі не мала необхідних інструментів для забезпеченнядостатньої відкритості в сфері надання державної допомоги для уникнення спотворення конкуренції та впливу на торгівлю. Протягом строку дії Резолюції Уряду щодо контролю за державною допомогою Офіс по конкуренції та захисту прав споживачів отримав дуже мало повідомлень про надання державної допомоги. Основним недоліком Резолюції було те, що в ній не було передбачено жорсткої відповідальності у випадку порушення процедури, передбаченої в нормативному акті. Якщо надавач державної допомоги діяв всупереч положенням Резолюції, Офіс по конкуренції мав право звернутися до Уряду або до суду з вимогою зупинити надання державної допомоги або анулювати рішення надавача державної допомоги   (за виключенням випадків надання допомоги Урядом). Але цього було недостатньо для забезпечення необхідного контролю. Крім того, сфера застосування даної Резолюції була також обмеженою. Надавачі держаної допомоги були зобов’язані діяти відповідно до положень Резолюції Уряду щодо контролю за державною допомогою тільки в тих випадках, коли іншими законодавчими актами не було передбачено інше (рішеннями Уряду, законами). До місцевих (регіональних) органів влади дана Резолюція взагалі не застосовувалась. Отже, реалізація положень, викладених у Резолюції була дуже складною, та неефективною на практиці.

В 2000 році в Парламент Литви був направлений проект Закону «Про моніторинг державної допомоги суб’єктам господарювання», розроблений за участю Ради з конкуренції. Закон був прийнятий в цьому ж році[5]. Після набрання законної сили даним нормативним актом, Рада з конкуренції набула статусу органу, відповідального за моніторинг державної допомоги. Крім того, цим Законом схвалювалась низка рішень щодо процедур та критеріїв для оцінки державної допомоги. Відповідно до процедур, передбачених Законом, до моменту вступу Литви до Європейського Союзу надавачі державної допомоги повинні були узгоджувати питання надання державної допомоги з Радою з конкуренції, відповідно до процедур передбачених Законом.

Законом вирішувалось питання врегулювання надання державної допомоги з метою унеможливлення будь-якихспотворень конкуренції та впливу на торгівлю між Литвою і державами-членами ЄС. Відповідно до вимог Угоди про асоціацію, Законом встановлювались правила щодо надання державної допомоги всіма надавачами такої допомоги. Коли Закон набрав чинності попередня Резолюція Уряду щодо контролю за державною допомогою припинила дію. В порівнянні з Резолюцією Уряду Закон був значним кроком у створенні законодавчої бази контролю за державною допомогою. Він містив конкретне визначення державної допомоги, беручи до уваги природу та наслідки її надання. Крім того, Законом не тільки встановлювались детальні процедури надання допомоги, але також основні правила надання державної допомоги на певні цілі, для задоволення потреб окремої економічної діяльності, та для забезпечення розвитку економіки в окремих регіонах. Законом також були передбачені положення щодо інтенсивності державної допомоги та відповідальності надавачів державної допомоги в разі порушення ними правил і процедур її надання. Також Законом було передбачено надання більших повноважень Раді з конкуренції щодо моніторингу державної допомоги. Рада з конкуренції мала право вимагати від надавачів допомоги її повернення або анулювання рішення про надання такої допомоги, в разі винесення рішення щодо недопустимості наданої допомоги правилам конкуренції.

З 2000 року до 1 травня 2004 року Рада з конкуренції погодила декілька рішень щодо оцінки державної допомоги та правил надання державної допомоги. Це були рішення по процедурі оцінки державної допомоги, правилам горизонтальної, регіональної та секторальної державної допомоги.

За період з 2000 року до 1 травня 2004 року Рада з конкуренції переглянула декілька справ щодо надання державної допомоги та щодо проектів декількох нормативних актів. Відповідно до щорічних звітів, Рада з конкуренції приймала рішення щодо відповідності наданої державної допомоги правилам конкуренції, а також надавала коментарі та пропозиції до вищезазначених нормативних актів. За цей період Рада з конкуренції винесла рішення по 27 справах надання державної допомоги (в середньому 6-7 справ на рік). В 21 справі Рада з конкуренції погодила надання державної допомоги, в 6 справах – не дозволила надавати державну допомогу. Найчастіше державна допомога надавалась на реструктуризацію підприємств – 50 відсотків всіх справ, тобто 14. Із низ в 9 справах державна допомога була погоджені і в 5 випадках було відмовлено в погодженні.  Щодо інших рішень Ради: 3 схеми державної допомоги були погоджені (регіональна допомога, на дослідження та розвиток та для малих і середніх підприємств). Рада з конкуренції також схвалила 6 випадків надання регіональної (інвестиційної) допомоги, 1 схему допомоги на інновації, 1 схему операційної допомоги. В 1 випадку Рада заборонила надання експортної допомоги.

З 1990-х років Рада з конкуренції також складала Реєстр державної допомоги. Реєстр містить дані про державну допомогу за період з 1996 року до сьогоднішнього дня. На основі аналізу таких даних стає зрозумілим, що об’єми надання державної допомоги в Литві збільшились з 1998 року.  З 1998 року до 2011 об’єми державної допомоги збільшились приблизно до 200 відсотків. В 2011 році сума наданої державної допомоги складала 210 мільйонів євро. Розмір регіональної допомоги за період з 1998 до 2011 року збільшився з 39,79 мільйонів євро до 85 мільйонів євро (підтримка із структурних та інших фондів ЄС не включена в розрахунки).

В 2011 році державна допомога складала 0.68% від ВВП, тобтоприблизно 130 євро на одну працюючу людину.

І, на кінець, щодо імплементації нової системи моніторингу державної допомоги від 1 травня 2004 року після вступу Литви до ЄС. До 1 травня вся державна допомога, що надавалась в Литві оцінювалась відповідно до Закону «Про моніторинг державної допомоги суб’єктам господарювання». Після того, як Литва стала державою-членом ЄС даний Закон був скасований.  В ЄС державна допомога контролюється Європейською Комісією. Після ж вступу Литви до ЄС деякі схеми державної допомоги, що діяли в Литві, набули статусу чинної державної допомоги. В таких випадках не було необхідності повідомляти Європейську Комісію про діючі схеми допомоги, за умови, що чинна допомога не була предметом будь-яких подальших змін. В разі, якщо законодавством ЄС передбачались будь-які законодавчі зміни щодо такої чинної допомоги – такі схеми мали бути змінені, відповідно до нових правил.

Після вступу Литви до ЄС Рада з конкуренції мала завданням адаптувати свою роботу до якісно нових реалій. Необхідно зазначити, що після вступу до ЄС, набули чинності положення Закону про конкуренцію щодо нових повноважень Ради з конкуренції в сфері державної допомоги. Цими новими положеннями Закону закріплювалась роль Ради з конкуренції в якості координаційного органу з питань конкуренції. Відповідно до цього Закону Рада з конкуренції мала виконувати наступні функції:

-   Брати участь в наданні щорічних звітів (та іншої інформації) щодо державної допомоги до Європейської Комісії,

-   Надавати консультації щодо застосування законодавства ЄС в сфері державної допомоги надавачам такої допомоги,

-   Збирати інформацію щодо державної допомоги, що надається в Литві (включаючи незначну державну допомогу),

-  Проводити інформаційні, освітні та інші координаційні заходи, тобто діяти в якості модератора між Європейською Комісією та Литвою, приймати участь в роботі Консультативного комітету з державної допомоги, створеного Європейською Комісією тощо.

Відповідно до положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС – Україна має такі самі зобов’язання щодо контролю і моніторингу за наданням державної допомоги, а саме: ухвалити законодавство у сфері державної допомоги та створити операційно незалежний орган із контролю за державною допомогою, створити реєстр державної допомоги, створити мапу державної допомоги та щорічно звітувати щодо надання державної допомоги.

Досвід Литви показує, що держава може діяти навіть розширюючи свої зобов’язання, передбачені Угодою про асоціацію. Литва застосувала максималістський підхід до створення системи моніторингу і контролю за державною допомогою, запроваджуючи не перехідну, а відразу Європейську модель контролю, тим самим показуючи свої подальші наміри якнайшвидше стати частиною спільного ринку ЄС. Саме завдяки тому, що Литва взяла на себе ширші зобов’язання, ніж були передбачені Угодою про асоціацію, після набуття членства в ЄС перехідний період був максимально коротким і не потребував довготривалої адаптації до нових умов роботи.

На даний момент Україна теж має всі можливості застосувати саме такий підхід. І допомогти їй в цьому можуть проекти технічної допомоги ЄС, що зараз працюють в Україні (Проект ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС», одним з компонентів якого є саме «Державна допомога»), та які розпочнуть свою роботу в майбутньому.

Проте, Україна зі свого боку теж повинна вжити всіх заходів для того, щоб цей процес почав рухатись, і, насамперед, ратифікувати Угоду про асоціацію між Україною та ЄС в найкоротші терміни.

[1]Біла книга Європейської Комісії до Європейської Ради (26-27 червня 1995 року)

[2]Угода про вільну торгівлю між Литвою і ЄС набрала законної сили 1 січня 1995 року, правонаступницею якої стала Угода про Асоціацію

[3]РезолюціяNo 137 Уряду Республіки Литва від 18 лютого 1997 року щодо процедури моніторингу державної допомоги (Valstybės žinios, 1997, Nr. 17-373)

[4]РезолюціяNo.505 Уряду Республіки Литва від 30 квітня 1999 року щодо процедури моніторингу державної допомоги (Valstybės žinios, 1997,Nr.17-373; 1999, Nr. 40-1263)

[5]Закон «Про моніторинг державної допомоги суб’єктам господарювання» Nr.VIII – 1689 (Valstybės žinios, 2000, Nr.45-1292)

Автор: Сигитас Цемнолонскис, бывший член Совета по вопросам конкуренции Литвы, старший эксперт по вопросам государственной помощи Проекта

Стаття була опублікована на порталі eurointegration.com.ua.

За зміст цієї статті відповідають виключно Crown Agents та партнери консорціуму, а висловлена у статті думка у жодному випадку не може тлумачитися як офіційна позиція EUROPEAID, Європейського Союзу чи будь-якої засновницької чи суміжної організації ЄС.

Comments

*