Чи має місце державна допомога, коли держава підтримує монополії?

Державний сектор, що складається з державних підприємств, спільних підприємств та підприємств, контрольованих державними органами за допомогою холдингів, коливається в розмірі залежно від країни. Чим більший державний сектор, тим важче для державних органів протистояти спокусі зробити компанії,контрольовані ними об’єктом своєї економічної політики, даючи їм, у свою чергу, привілейоване становище в різних аспектах. Коли створюється або підтримується привілейоване становище на ринку (для державних або приватних підприємств) створюється серйозна небезпека для вільної конкуренції. До питання фунціонування спільного ринку в ЄС ставляться дуже серйозно. Для України, таку ж саму увагу необхідно приділяти щодо положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

1 липня 2014 року був прийнятий Закон «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» (№1555-VII) (далі – Закон)в рамках виконання положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС щодо створення системи регулювання державної допомоги в Україні. Закон набере чинності в серпні 2017 рокута є рамковим документом, що вимагає прийняття низки підзаконних нормативно-правових актів протягом перехідного періоду. Перш за все, Закон містить визначення державної допомоги:

державна допомога суб’єктам господарювання – підтримка у будь-якій формі суб’єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності[1].

Визначення державної допомоги містить кумулятивні критерії, що свідчить про наявність «державної допомоги»: передача державних ресурсів, надання вибіркової переваги та спотворення конкуренції. Так як такі критерії є кумулятивними, наявність всіх критеріїв свідчить про існування державної допомоги. Навіть якщо хоча б один критерій не виконаний – захід не може вважатись державною допомогою в значенні Закону. Останній критерій визначення державної допомоги, що чітко визначений в праві ЄС[2], не дуже чітко визначено в Законі України, а саме, має бути наявний чи потенційний вплив на торгівлю.  В контексті України, це означає торгівлю з ЄС, проте може бути розширене до впливу на торгівлю українських та європейських підприємств, що конкурують на будь-яких міжнародних ринках.

Відповідно до положень Закону Антимонопольний комітет України (АМКУ) є Уповноваженим органом в сфері контролю і моніторингу за наданням державної допомоги в Україні (тобто, по суті – національним регуляторним органом). Крім того, АМКУ буде мати широкі регуляторні функції, включаючи прийняття рішення про повернення незаконної державної допомоги в разі, якщо така допомога є несумісною з правилами конкуренції[3].

Прецедентним правом ЄС встановлено, що зміст кожного критерію широко інтерпретується, і тому саме поняття державної допомоги набагато ширше, ніж просто субсидія[4]. Тим не менш, для того, щоб встановити наявність таких критеріїв необхідно робити аналіз заходів державного втручання в кожному окремому випадку. Якщо захід становить державну допомогу, для того щоб бути схваленим, необхідно, щоб він слугував ширшим публічним інтересам, які перевищують обмежений вплив на конкуренцію. Критерії оцінки заходів підтримки будуть роз’яснені, шляхом прийняття вторинного законодавства, яке має бути розроблене до того часу, коли Закон набере чинності[5].

В цій статті увага буде приділена одному із критеріїв визначення державної допомоги, в контексті державної підтримки монополій, а саме, впливу на конкуренцію.

Наявність впливу на конкуренцію, коли держава підтримує або створює монополії

В Україні Державні монополії поширені в секторах транспорту та комунальних послуг, і часто мають спільну тему, що, у зв’язку з необхідністю обслуговування всю громаду і високі витрати, пов’язані з виходом на ринок, так як є більш вигідним, щободин суб’єкт господарювання забезпечувавнадання послуги у всій області/на всій території, ніж якби кілька конкурентів боролися за можливість надання такої послуги. Одним з таких прикладів є національні поштові системи. Такі системи зазвичай вимагають створення цілої розподільної мережі з метою забезпечення ефективного обслуговування. Хоча конкуренція може існувати в певних областях поштової служби – наприклад, спеціальної або гарантованої доставки – нормальні поштові послуги найкраще надавати за допомогою одного оператора. Якщо держава допомагає фінансувати такі послуги, то виникає питання, чи є це державною допомогою, чи є це допустима державна допомога та чи були конкретні положення про державних монополій порушені.

Є також приватні підприємства, на які покладені обов’язки надання послуг загального економічного інтересу або, які мають характер монополії, що приносить дохід. Це ситуація, коли держава передала надання, наприклад, комунальної послугитретійстороні, приватному підприємству, і надала підприємству монополію на надання таких послуг, так щоб підприємство могло належним чином виконувати завдання, які на нього було покладено.Враховуючи високі вимоги, і необхідність надання універсальних послуг – навіть там, де її надання не є вигідним – державі часто потрібно спонукати приватні підприємстванадавати необхідні послуги, пропонуючи фінансові чи конкурентні переваги, що є реальністю для України також. Такі ексклюзивні права для монополій надаються з різних причин державної політики, таких як забезпечення безпеки постачання, надаючи базові послуги всьому населенню або уникаючи витрат на дублювання дорогої дистриб’юторської мережі. Така практика типова для комунальних послуг (електропостачання та водопостачання), поштових послуг, телекомунікаційних та певною мірою послуг широкосмугового доступу, транспортних послуг (повітряного і морського транспорту), банківських та страхових послуг.

Відповідно до правил ЄС оплата за надання послуг загального економічного інтересу не становить державної допомоги, якщо існує певний рівень конкуренції за можливість надання такої послуги, де спеціальні умови є частиною договору та декомпенсація від держави не перевищує рівня, необхідного для надання такої послуги[6]. Якщо такі умови не дотримані – така компенсація зазвичай становить державну допомогу. Такі випадки повинні бути розглянуті регуляторним органом (в системі права ЄС це Європейська Комісія, в системі права України – це АМКУ) для визначення, чи дана компенсація була необхідною, пропорційною та обґрунтованою.

Спільною помилкою для нових держав-членів ЄС є те, що вони вважають, що якщо немає конкуренції на ринку, наприклад, на ринку електропостачання, тоді державна підтримка таким підприємствам не буде вважатись державною допомогою, так як відсутня конкуренція на ринку, приходячи до висновку, що відсутній один із кумулятивних критеріїв державної допомоги.

Проте, державна допомога підприємству монополісту може все одно мати вплив на торгівлю та конкуренцію, якщо є конкуренція за монопольні права або, якщо монополіст здійснює свою діяльність на інших ринках, які відкриті для конкуренції.

Такий висновок було зроблено в справі T-295/12, Germany v Commission[7]. Рішення стосувалось державної допомоги, яка надавалась ZweckverbandTierkörperbeseitigung в провінціїРейнланд-Пфальц (асоціація, що займалась утилізацією мертвих тварин в землі Рейнланд-Пфальц) [ZT].Бізнесом ZT було збір та утилізація мертвих тварин. Метою допомоги була компенсація ZT за витрати, які понесло підприємство через надання послуги загального інтересу. Німеччина поклала обов’язок надання послуги загального інтересу на ZT щодо утримання резервних потужностей для збору і утримання вищої, ніж зазвичай, кількості туш тварин у разі спалаху епідемії. Європейська Комісія проаналізувала виплати ZT і дійшла висновку, що вони становлять несумісну державну допомогу, яка повинна бути повернута.

Однією із заяв було те, що не було впливу на торгівлю між державами-членами та спотворення конкуренції. З огляду на те, щоZT мало регіональну монополію на збір та утилізацію туш тварин, Німеччина вважала, що в такому випадку не може бути спотворення конкуренції або впливу на торгівлю.

Проте, Комісія дійшла висновку, що хоча і існували регіональні монополії на утилізацію туш, більшість відповідальних органів влади надавали монопольні права після проведення процедури державних закупівель. Це означало існування конкуренції і ринку. Відповідно до заяви Комісії державна допомога посилила фінансову позицію ZT в порівнянні з іншими учасниками торгів. Так як учасники торгів могли брати участь з усіх держав-членів ЄС, допомога надана ZT могла мати вплив на торгівлю між державами-членами.

Суд погодився з думкою Комісії:

«Допомога, надана підприємству, що працює на монополізованому ринку може мати вплив на торгівлю, якщо підприємство-отримувач державної допомоги є також активним на ринках, на яких є конкуренція

Це означає, що якщо Україна надає державну підтримку компанії монополісту на ринку України, але ця компанія в той же час є експортером до країн ЄС – така державна підтримка може бути несумісною державною допомогою. Наприклад, з 2010 року компанія DTEK (компанія експортер) мала монополію на експорт електроенергії з України. Але при експорті компанія DTEK не постачає електроенергію з власних ТЕС, але купує її у компанії Енергоринок (центральний виконавчий орган, відповідальний за фінансові транзакції) та перепродає таку електроенергію. Енергоринок продає електроенергію компаніям Обленерго (регіональні оператори мережі) та експортерам за однією ціною – 0.62 грн/кВт. За такої структури «ринку» за кожний кВт експортованої електроенергії DTEK отримує 0.15 грн.

З 28 березня 2012 року до 1 січня 2015 року компанія DTEK купувала електроенергію у державного підприємства Енергоринок за тією ж ціною, що і Обленерго та перепровадила її до країн Центральної і Східної Європи (Угорщини, Румунії, Словаччини та Польщі) за вищими цінами через свої підприємства, зареєстровані в Данії. Фактично,  DTEK купує електроенергію за середніми цінами (субсидованими гідро та атомною енергією) та перепродає її в країни Центральної і Східної Європи як електроенергія, основана на вугіллі, плюс відсотки. Винятково сприятливі умови існували для DTEK після 2012 року завдяки політичному впливу власника компанії. З 1 січня 2015 року ціна електроенергії для експортерів була підвищенашляхом додавання до “оптової ціни” сертифікатів на субсидії, які призначені для додаткового покриття дисбалансу, викликаного низькими цінами для населення. Розмір сертифікатів на субсидії визначається НКРЄКП в «ручному» режимі. Така сама схема працювала до березня 2012 року. Як результат, ціни експортної електроенергії зросли, роблячи DTEK менш конкурентним постачальником в Центральному і Східноєвропейському регіоні.

Висновки

Для органів надавачів державної допомоги, бенефіціарів та АМКУ при здійсненні аналізу або прийнятті рішення щодо надання державної підтримки важливо знати, що навіть державна підтримка монополій може становити державну допомогу, так як потенційно може існувати конкуренція з боку інших держав-членів ЄС  (на ринках, куди здійснюється експорт).

Таким чином, якщо така державна допомога буде визнана незаконною – вона повинна бути повернута з відсотками (незважаючи на його монопольне становище) після того, як Закон «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» набере чинності.

Це лише одне питання з комплексу питань, які виникають стосовно застосування системи регулювання державної допомоги в Україні з серпня 2017 року, відповідно до Закону «Про державну допомогу суб’єктам господарювання». Важливо, щоб такі ситуації були попереджені заздалегідь.

Незважаючи на розглянуту в даній статті складну ситуацію, запровадження моніторингу і контролю за наданням державної допомоги в Україні принесе Україні позитивні переваги. Зокрема, допоможе:

1) поліпшити управління державними фінансами шляхом моніторингу і контролю за державними витратами в формі допомоги суб’єктам господарювання;

2) протистояти лобістам, які постійно тиснуть на Уряд з метою отримати субсидії для окремих секторів економіки;

3) уникнути гонки субсидій (в межах ЄС та між Україною та ЄС, беручи до уваги положення Угоди про асоціацію), що може поставити під загрозу вільну конкуренцію і торгівлюв рамках спільного ринку в ЄС , а також в рамках зони вільної торгівлі між Україною та ЄС;

4) побороти проблеми з корупцією.

[1] Закон України “Про державну допомогу суб’єктам господарювання” № 1555-VII  (01.07.2014), стаття 1

[2] Договір про функціонуванняЄвропейського Союзу, стаття 107

[3] Закон України “Про державнудопомогусуб’єктамгосподарювання”№ 1555-VII( 01.07.2014), стаття 14

[4] Case 30/59 Steenkolenmijnen v High Authority [1961] ECR 1

[5] Закон України “Про державнудопомогусуб’єктамгосподарювання” № 1555-VII( 01.07.2014), стаття 6

[6] Case C-280/00 Altmark Trans [2003] ECR I-7747

[7] Рішення від 16 липня 2014 року. Federal Republic of Germany v European Commission.Case T-295/12.

Автор: Яна Рогінська

За зміст цієї статті відповідають виключно Crown Agents та партнери консорціуму, а висловлена у статті думка у жодному випадку не може тлумачитися як офіційна позиція EUROPEAID, Європейського Союзу чи будь-якої засновницької чи суміжної організації ЄС.

Comments

*