Електронні державні закупівлі: пошук українського шляху

Одним з найбільш перспективних напрямів електронної комерції є так звані електронні закупівлі, що набирають все більшого поширення на ринках державних закупівель розвинутих країн, зокрема Спільного ринку Європейського Союзу.

Фактично електронна закупівля — це не просто новітній спосіб закупівлі, оскільки являє собою проходження та управління у електронному середовищі всіх етапів закупівельного циклу, включаючи маркетингові дослідження, визначення кола економічних агентів (потенційних постачальників), процедури придбання, розміщення замовлень, здійснення поставок і оплат за них, бюджетування і планування закупівель (формування бюджету закупівель та його реалізація).

У зв’язку з цим, загальновизнаним у світі вважається таке визначення електронних державних закупівель:

Використання електронних засобів на кожному етапі закупівельного процесу — від визначення вимог, подання пропозицій до здійснення платежів та потенційного управління контрактами. Фактично це передбачає використання Інтернету та інтерактивних веб-додатків. 

Це визначення досить лаконічно, але точно описує концепцію електронних державних закупівель, яка полягає у використанні електронних засобів на кожному етапі закупівельного процесу — від визначення вимог, подання пропозицій до здійснення платежів та потенційного управління контрактами. У ньому також уточнюється, що процес електронних закупівель забезпечується завдяки використанню мережі Інтернет та веб-додатків. Якщо говорити точніше, процедура електронних державних закупівель передбачає використання спеціально розробленого(их) веб-сайту(ів) та обмін стандартними електронними документами та повідомленнями між замовниками, суб’єктами господарювання та фінансовими установами.  На схемі нижче представлені основні етапи циклу електронних державних закупівель.

Article on e-procurement

Досить часто помилково вважається, що електронні державні закупівлі є окремим видом процедур закупівлі або що вони є абсолютною новизною у закупівельному процесі, ще гірше — коли електронні закупівлі ототожнюються з електронним аукціоном.

У цьому контексті слід зазначити, що використання електронного аукціону як відокремленої процедури закупівель підходить тільки для обмеженого кола закупівель, які потребують визначення докладних специфікацій, які однаково зрозумілі і замовнику, і учасникам аукціону.  Ще одна проблема пов’язана з тим, що незалежні електронні аукціони розглядаються як ніби-то винятково ефективний засіб боротьби з корупцією у сфері закупівель. Практика країн ЄС та інших європейських країн (наприклад, Македонія, Албанія) свідчить, що це не відповідає дійсності, оскільки існує багато випадків змови між суб’єктами господарювання з метою маніпулювання остаточною ціною та визначенням переможця аукціону. Наприклад, широке застосування електронних аукціонів як окремої процедури у Росії не призвело до досягнення відчутних результатів у боротьбі з корупцією, а у Македонії відчутне номінальне зниження цін торгів на початку запровадження обов’язкових е-аукціонів нівелювалося суттєвим подальшим підвищенням фактичної вартості  укладених договорів внаслідок внесення змін до них для підвищення  ціни договору.

У підсумку варто зазначити, що такі електронні аукціони (як окремі процедури) доцільно використовувати як короткострокове рішення для зниження цін і підвищення прозорості закупівель, однак у довгостроковій перспективі вони не зможуть вирішити основні проблеми, які існують у сфері державних закупівель в Україні.

Тобто для розуміння змісту поняття «електронні закупівлі» ключовим моментом є саме електронізація процесу закупівлі, що у порівнянні з класичним „паперовим” процесом дозволяє досягти таких переваг:

  • Нижчі операційні витрати замовників і постачальників – та, як наслідок, нижчі ціни закупівель
  • Прискорення процесу закупівлі та економія часу
  • Ширший загал постачальників
  • Простіше управління закупівельним процесом через автоматизацію необхідних рутинних дій
  • Чіткість та вища прозорість — через розширений доступ до закупівельної інформації, її належна фіксація і збереження без підроблень для кращого відстеження
  • Сприйняття державного сектору як грамотного сучасного і доброякісного партнера

Вказані переваги мають більшу вагу у порівнянні з потенційними ризиками електронних закупівель, до яких можна віднести:

  • Підвищений ризик оскаржень і конфліктних ситуацій внаслідок появи певної залежності державних замовників і постачальників від провайдера(ів), які забезпечують процес е-закупівель (сервіси е-оприлюднення, е-подання, е-оцінки тощо)
  • Додаткові (переважно на етапі впровадження) витрати часу і фінансів (інсталяція обладнання і програмного забезпечення, навчання персоналу, адміністрування електронних систем, їх постійне поновлення та підтримка)
  • Фокусування виключно на ціні та недостатня увага до інших важливих факторів ефективної закупівлі
  • „розслаблений” підхід до класичного процесу закупівлі (сумнівна та хибна концепція «все електронно-автоматично – значить все добре і об’єктивно»).

Тому для досягнення позитивного балансу, за яким обсяг переваг дійсно перевищуватиме обсяг ризиків, при впровадженні е-закупівель слід дуже ретельно і послідовно пропрацьовувати кожну з переваг та ризиків.

Нижче представлені визначення різних етапів електронних закупівель:

1)      Планування: Розробка замовниками річних планів закупівель, які можуть використовуватись для здійснення моніторингу і контролю процедур електронних державних закупівель, та подальше оприлюднення їх на загальнодоступному головному веб-сайті з державних закупівель через Інтернет.

2)      Електронне оприлюднення: Підготовка, створення та опублікування повідомлень про електронні закупівлі на головному веб-сайті з державних закупівель з метою, в першу чергу, забезпечення ознайомлення із ними суб’єктів господарювання та надання їм можливості на них зреагувати.

3)      Електронний доступ: Можливість зареєстрованих суб’єктів господарювання ознайомлюватись на головному веб-сайті з державних закупівель із повною інформацією про процедури закупівлі та технічними вимогами, наприклад, запрошеннями до участі в торгах, запитами цінових пропозицій тощо, які стосуються конкретних повідомлень, шляхом використання засобів електронної передачі даних або завантаження.

4)      Електронне подання пропозиції: Можливість зареєстрованих суб’єктів господарювання реєструвати та подавати через головний веб-сайт із державних закупівель детальні заяви із висловленням зацікавленості, пропозицій конкурсних торгів тощо із використанням засобів електронної передачі даних або вивантаження. Ця процедура передбачає шифрування пропозицій конкурсних торгів з метою забезпечення їх секретності до моменту їх офіційного відкриття для їх вивчення відповідальними особами відповідної установи-замовника.

5)      Електронне присудження контракту: Цей етап передбачає оцінювання кожної поданої пропозиції конкурсних торгів. Процес  електронного присудження контракту передбачає можливість членів комітету з конкурсних торгів або посадовців, відповідальних за проведення процедури закупівлі, вивчити зміст пропозиції, поставити питання відповідному учаснику та дати остаточну оцінку пропозиції дистанційно та з використанням електронних засобів і приватного доступу до Інтернету (тобто віртуальної приватної мережі).

6)      Електронні рамкові угоди та електронні контракти: Ці компоненти включають функції підготовки, зберігання документів, затвердження, використання цифрового підпису, редагування, скасування та укладення контрактів/рамкових угод з використанням електронних засобів на урядовому веб-порталі (або просто в системі ЕДЗ), інтерфейс якого дозволяє електронну передачу даних, що містяться у контрактах/рамкових угодах, зокрема про: специфікацію предмету контракту/угоди, погоджені ціни, строки виконання, місця постачання тощо.

7)      Електронне замовлення: Цей компонент використовується для управління процесом подання та отримання електронних заявок на купівлю в рамках процедур електронних державних закупівель.

8)      Електронне інвойсування: Цей компонент включає функції створення, реєстрування, розсилання та отримання підтвердження одержання рахунків, доступні суб’єктам господарювання, а також функції отримання та приймання рахунків, доступні замовникам.

9)      Електронні розрахунки: Цей етап настає після завершення етапу електронного інвойсування та передбачає забезпечення процедури виплати коштів суб’єкту господарювання після прийняття відповідного електронного рахунка.

Досвід Європейського Співтовариства дозволяє виділити кілька форм електронних закупівель, які закріплені певною мірою на законодавчому рівні ЄС, окремих країн-членів Співтовариства та/або практикуються на добровільних засадах несистематично, а саме:

1)      електронні системи інформування ринку про торги. Наприклад, на рівні ЄС є єдина база інформування про торги TED (Щоденні тендерні оголошення – www.ted.europa.eu), яку умовно можна назвати пасивним сервісом, оскільки потенційні постачальники самостійно шукають інформацію про тендери. Поряд з цим, в країнах ЄС є більш активні інформаційні системи (переважно національні), які пропонують послуги контекстного пошуку та розсилання саме потрібної інформації відповідним постачальникам (регіон, відповідна продукція тощо), наприклад, у Швеції такий розвинутий сервіс пропонується компанією ОПІК (http://www.opic.com/eng/);

2)      електронні каталоги – електронна база даних про товари і послуги, які пропонуються до продажу, з докладною інформацією про ці товари і послуги, ціни на них тощо. Такі каталоги можуть надаватися через електронний ринковий майданчик, розсилання електронною поштою, на жорстких носіях або як рубрика Інтернет-сторінок постачальників. Такий підвид е-закупівель характерний для поширеної в ЄС практики централізованих закупівель з застосуванням рамкових угод. Наприклад, у Данії Урядом визначено, що на засадах централізованих рамкових закупівель спеціальною інституцією (SKI — http://www.ski.dk) проводяться процедури закупівель для урядових органів центральної виконавчої влади (міністерства, агентства тощо) за такими видами продукції, які за результати торгів представлені у вигляді каталогів постачальників-переможців-учасників відповідних рамкових угод, а саме::

  • Офісні меблі
  • Офісні канцелярські товари, папір, конверти тощо
  • Послуги прибирання
  • Послуги організації поїздок (навчальні поїздки, відрядження тощо)
  • Комп’ютери
  • Принтери та інша офісна техніка, картриджи
  • Анти-вірусні та графічні програми
  • Бронювання готелей в межах  Данії
  • Аудіовізуальне обладнання

Ефективне запровадження рамкових угод дозволяє замовникам змогу заощадити час та скоротити транзакційні витрати, а також досягти істотного заощадження коштів державного бюджету. Завдяки використанню централізованих рамкових угод у Португалії протягом 2009–2012 рр. вдалося заощадити близько 162 млн. євро (12 % витрат). За оцінками Казначейства Республіки Кіпр, завдяки використанню централізованих рамкових угод і скороченню кількості окремо проведених конкурсних торгів країні вдалося заощадити від 5 % до 40 % загальних витрат і близько 3 000 людино-днів.

3)      електронні аукціони – формат закупівлі, за яким у вказаний період можуть пропонуватися ціни на оголошену продукцію, що можуть змінюватися заявленими учасниками з метою „завоювання” контракту;

Згідно Директив ЄС про державні закупівлі електронний аукціон може застосовуватися при проведенні відкритих, обмежених торгів і переговорної процедури або для укладення контрактів у межах  рамкової угоди. Розміщення контрактів за цими процедурами може здійснюватися через електронний аукціон за рішенням замовника. Електронний аукціон базується або тільки на цінах (контракт надається пропозиції з найнижчою ціною), або на цінах та інших кількісно-вимірюваних параметрах). Замовники повинні заздалегідь опублікувати відповідну інформацію про застосування електронного аукціону в оголошенні про торги, критерії оцінювання, формулу автоматичної оцінки, технічні параметри системи, електронні засоби, що застосовуватимуться тощо. Учасники торгів протягом аукціону надають „покращені” пропозиції, електронна система інформує всіх про рівень цін,  вказує кількість учасників, які вже надали пропозиції, однак не зазначає назви учасників.

4)      динамічні закупівельні системи – форми відкритих електронних аукціонів, коли нові учасники допускаються до подання пропозицій у будь-який момент дії системи та можуть змінювати (покращувати) свої пропозиції.

На рівні законодавства Європейського Союзу закріплені всі зазначені форми електронних закупівель. Наразі чинними є дві Директиви ЄС щодо процедури державних закупівель:

  • Директива 2004/17/ECпро координацію процедур закупівель у сфері послуг з водо, енергопостачання, транспортні та поштові послуги;
  • Директива 2004/18/EC про координацію процедур розміщення контрактів на закупівлю товарів, робіт і послуг.

Проте навесні 2016 року набувають чинності нові Директиви 2014/24/ЄС (нова Директива про здійснення державних закупівель в державному секторі), 2014/25/ЄС (нова Директива щодо закупівель у сфері комунального господарства), а також у контексті е-закупівель варто відзначити абсолютно нову Директиву 2014/55/ЄС від 16 квітня 2014 року (Директива про електронне інвойсування в державних закупівлях), яка набуває чинності восени 2018 року.

Якраз у вказаних Директивах відображені можливість та особливості здійснення електронних закупівель — переважно  це врегульовано у Директиві №2014/25/ЄС.  Ознайомитися з українським перекладом цих Директив та порівняльним аналізом їх положень з законодавством України можна на веб-сайті Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС» (www.eupublicprocurement.org.ua).

Повертаючись до України, варто зазначити, що попри потужний інформаційний фон з цього приводу протягом останніх років, в Україні досі не було розроблено відповідної комплексної стратегії для узгодження діяльності в цьому напрямку, натомість спроби рухів навколо е-закупівель відрізнялися несистемністю та хаотичністю.

Так, у 2012 році на законодавчому рівні були затверджені правила здійснення електронних реверсивних аукціонів. Ці правила передбачали обов’язкове використання реверсивних електронних аукціонів у якості окремої процедури та подальшу розробку відповідних підзаконних нормативно-правових актів. Прийняті під голосними гаслами спрощення процесу закупівель і боротьби з корупцією ці правила навіть своїм виглядом і змістом викликали великі сумніви у дійсності намірів досягти заявлених цілей, натомість складалося враження про просування бізнес-інтересів електронних платформ як спроба створення нового навколотендерного бізнесу. Такі сумніви базувалися на тому, що левова частка правил описувала взаємовідносини між електронними майданчиками, які до того ж мали досить серйозний і спірний вплив на перебіг процедури закупівлі (наприклад, через перевірку вимог реєстрації-допуску до участі, право на відключення доступу у разі не сплати реєстраційного внесу або забезпечення участі у тендері), замовниками, учасниками в частині фінансових взаємовідносин, контролю і нагляду за діяльністю майданчиків. Крім цього, такі положення закону передбачали прийняття 11 підзаконних актів, що апріорі дискредитувало заявлене спрощення від застосування електронних аукціонів.  Ці підзаконні акти так і не були остаточно розроблені та затверджені, але цей приклад ілюструє хаотичність та недоцільність обраного підходу для цього завдання від початку.

У квітні 2014 року в результаті  перегляду Закону України «Про здійснення державних закупівель» та його прийняття у новій редакції зазначений вище підхід до запровадження обов’язкових аукціонів на декількох платформах був скасований. Натомість , у новій редакції Закону був визначений перелік основних правил, що ґрунтуються на концепції, визнаній директивами ЄС про державні закупівлі, згідно з якою електронні закупівлі повинні розглядатися як засіб для здійснення державних закупівель із використанням сучасних інформаційних та телекомунікаційних технологій. Крім цього, електронний аукціон передбачений для застосування як інструмент вибору постачальників серед учасників рамкової угоди.

Поряд з цим, два передбачених законом підзаконних акта Уряду (вимоги до електронних засобів і комунікацій для проведення закупівель в електронному режимі та особливості застосування е-аукціонів для рамкових угод) ще не затверджені.

Незважаючи на відсутність вказаних актів та відповідно можливості спробувати застосовувати наявні можливості для е-закупівель, наприкінці 2014 року були підготовлено декілька проектів законів (декілька депутатських та урядовий законопроект № 1551) про внесення змін до Закону, які мали розширити нормативно-правову базу у сфері електронних закупівель. Зокрема, урядовий законопроект № 1551 передбачав запровадження обов’язкових електронних аукціонів як процедурного способу для певного переліку продукції і певного переліку замовників, які (переліки) мав би затвердити Уряд. Уряд також мав би затвердити докладний процедурний регламент проведення електронного аукціону. Проте, з огляду на потужний резонанс критичних зауважень щодо неоднозначності змісту запропонованих ініціатив (як з токи зору відповідності стандартам ЄС, так і правових неузгодженостей в самому законопроекті, про що зауважували експертне і юридичне управління Апарату Верховної Ради України) та щодо неадекватно швидкого просування без належного громадського обговорення, даний законопроект був відкликаний Урядом для доопрацювання питання законодавчого врегулювання електронних закупівель..

Існуюча недостатня правова визначеність щодо е-закупівель (як  результат незатверджених двох вказаних  рішень Уряду, так і внаслідок потреби розширення базових вимог до е-закупівель у частині 2 статті 12 Закону) не стала перепоною для започаткування і розвитку ініціатив щодо електронних закупівель.

Мабуть найбільш стрімкою та інформаційно відомою ініціативою на сьогодні є автономна система електронних торгів «ProZorro» (www.prozorro.org) , яка може застосовуватися для закупівель, вартість яких не перевищує встановлених порогових значень закупівлі для товарів та послуг (до 100 000 грн для державних замовників за Законом «Про здійснення державних закупівель» та до 1 000 000 грн для замовників-підприємств за Законом «Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності») – так званих допорогових закупівель. Ця система, ініційована і розроблена у партнерстві волонтерів та ІТ бізнес-структур за активної участі грузинських експертів (що саме по собі є характерним сучасним трендом) та використовується в рамках пілотного проекту кількома замовниками, у тому числі Державним управлінням справами (ДУС), НАК «Енергоатом», Міністерством оборони, Київською міською державною адміністрацією, Львівською міською радою тощо. Розробники модуля електронних аукціонів та організація «Трансперенсі Інтернешнл Україна» підписали меморандум з метою гарантування передачі останній (на безоплатній основі) програмного модуля, використаного в пілотному проекті, а в подальшому — у разі підтвердження ефективності, продуктивності та життєздатності цієї системи – планується передати систему українському уряду, що очевидно потребувати певних правових кроків.  Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 травня 2015 р. № 501-р «Про реалізацію  пілотного проекту щодо впровадження процедури електронних закупівель товарів» (у якому хоча і номінально не зазначена саме система «ProZorro», проте за відсутності наразі іншої відомої системи з характеристиками, визначеними у розпорядженні, саме вона мається на увазі) замовники самостійно приймають рішення щодо участі в пілотному проекті. Поряд з цим, навесні цього року на одному з засідань Національної ради реформ було прийнято рішення про необхідність підключення всіх міністерств та інших центральних  органів виконавчої влади до системи «ProZorro» для здійснення зазначених вище допорогових закупівель.

Система «ProZorro» загалом складається з єдиної бази даних, яка використовує відкритий код NOSQL, та єдиної централізованої системи електронних аукціонів, доступ до якої здійснюється через шість окремих комерційних майданчиків, які отримують дохід за рахунок зборів, які сплачують суб’єкти господарювання-учасники аукціонів.

Досить цікавим досвідом є застосування системи «ProZorro»  Міністерством оборони для закупівель за переговорною процедурою. Як відомо, відповідно до пункту 3 частини другої статті 39 Закону на період проведення Антитерористичної операції (АТО) Міністерство оборони (як інші силові відомства) мають право застосовувати переговорну процедуру для закупівель товарів (послуг, робіт), необхідних для АТО. Нова закупівельна команда Міноборони, сформована з волонтерів, допомога яких армії та військам заслуговує на окрему подяку, справедливо зробила акцент на конкурентному аспекті переговорної процедури, що дозволяє проводити переговори з кількома учасниками. У даному випадку, саме через систему  «ProZorro», проводячи електронний аукціон як попередній відбір учасників переговорів та по суті маркетинговий аналіз, закупівельники Міноборони визначають для участі у переговорах конкурентне коло постачальників речового майна та інших легко ідентифікуємих товарів з стандартними специфікаціями та, поряд з цим, визначають практично очікувану ціну договору. Натомість, подальше проведення переговорної процедури формалізує вибір учасника-переможця та визначену за результатами е-аукціону ціну. Такий перспективний підхід був підтриманий розпорядженням Уряду від  31.03.2015  №416-р «Про проведення експерименту
із застосування електронних засобів під час здійснення переговорної процедури закупівлі».

У контексті розвитку ініціатив запровадження е-закупівель також варто зазначити про діяльність ДП «Держзовнішторгвидав», яке Мінекономрозвитку уповноважило адмініструвати офіційний веб-портал державних закупівель (www.tender.me.gov.ua ). Цей веб-портал забезпечує автоматизацію перших двох етапів електронних закупівель — електронного оприлюднення та електронного доступу до інформації. Поряд з цим, ДП «Держзовнішторгвидав» розробило інформаційну систему автоматизації (електронізації, насамперед в частині електронних комунікацій, оцінювання, підготовки процедурних і звітних документів) процедур державних закупівель, що також містить опційний модуль електронного аукціону. Наразі  розпочалися і тривають консультації щодо можливості взаємодії системи «ProZorro» та офіційного веб-порталу та щодо можливої ролі у впровадженні електронних закупівель напрацювань ДП «Держзовнішторгвидав» стосовно електронізації закупівельного процесу.

Однак, оскільки зрозуміло, що будь-яка позитивна ініціатива не може замінити системний підхід, необхідний для повноцінного переходу від епохи традиційних паперових закупівель до електронної сучасності, що зачіпає всі складові національної системи державних закупівель, очевидною є необхідність певної стратегії впровадження електронних закупівель. На думку експертів Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС», зокрема співавтора цієї статті пана Грема Файвеша, який у березні 2015 року проводив в Україні аналітичну оцінку ситуації щодо електронних закупівель, міркування щодо розробки і реалізації такої стратегії можуть бути такими.

Успішне функціонування електронних закупівель можливе лише за умови готовності замовників і підприємницького сектора в Україні до запровадження нових технологій. Іншими словами, замовники та суб’єкти господарювання на всій території України повинні вміти користуватися відповідними новими технічними засобами. Зокрема це означає, що більшість малих та середніх підприємств і замовників місцевого значення в Україні повинні мати певне комп’ютерне обладнання зі широкосмуговим доступом до мережі Інтернет. Раптовий перехід до (в тій чи іншій мірі) обов’язковості електронних процедур закупівель до моменту, коли такі підприємства і замовники  досягнуть достатнього рівня вміння і технічних потужностей, матиме, скоріш за все, негативний ефект та може позбавити їх можливості брати участь у закупівельному процесі.

Таким чином, необхідно проаналізувати готовність за такими показниками:

1)      Технічна база — наявність технічних можливостей для розуміння, розробки, надання та використання технологічних аспектів упровадження е-закупівель. У цьому контексті оцінюються наявні навички, ресурси, технічна інфраструктура та програмне забезпечення, яке застосовувалося в минулому.

2)      Правова база — уся правова основа, починаючи із законів та нормативно-правових актів і закінчуючи договорами та ліцензіями на впровадження е-закупівель.

3)      Організаційна база —  поточний рівень готовності наглядових органів у сфері державних закупівель та замовників забезпечувати функціонування системи е-закупівель. У цьому контексті оцінюються такі аспекти, як стандартні процедури, управління змінами, навчання, ділова культура та попередній досвід в у сфері надання державних електронних послуг.

4)      Ринкова база — готовність суб’єктів господарювання (у тому числі малого і середнього бізнесу) в Україні забезпечити ресурси та потужності, необхідні для повноцінного використання е-закупівель. У цьому контексті оцінюється їхня технічна, правова та організаційна готовність до повноцінного використання системи, а також їхні вимоги та побажання.

Додаткове ускладнення — недостатній професійний рівень на всіх рівнях системи державних закупівель. Відповідно, існує необхідність розвитку інституційного потенціалу як державних, у тому числі судових та контрольних, органів та замовників, так і постачальників, тобто суб’єктів господарювання. Сьогодні організація і проведення закупівельної діяльності в Україні здійснюється комітетами з конкурсних торгів, до складу яких входять щонайменше п’ять вибраних співробітників замовника і у деяких випадках — залучені радники. Членам комітетів з конкурсних торгів часто бракує необхідних знань і кваліфікаційних навичок у сфері закупівель, а також мотивації для забезпечення максимального ефективного використання коштів. При цьому вони постійно стикаються з додатковими ускладненнями внаслідок постійної зміни законодавства.

Іншою ключовою проблемою у сфері державних закупівель в Україні є корупція – при цьому багато спеціалістів розглядають впровадження системи електронних закупівель у якості єдиного шляху подолання цієї проблеми. Проте, це хибна думка, що лише саме впровадження системи електронних закупівель автоматично зробить процес державних закупівель в Україні прозорішим і, таким чином, зменшить можливості для корупції — це лише частина рішення комплексної проблеми корупції. Впровадження системи електронних закупівель  в Україні повинне відбуватися одночасно з реалізацією комплексної програми інституційного розвитку, спрямованою на забезпечення системи державних закупівель кваліфікованими та належно оплачуваними людськими ресурсами. Існує необхідність визначення та визнання професії «фахівець з державних закупівель» в Україні. Наявність постійних навчальних програм у сфері державних закупівель для замовників — ще одна ключова складова підвищення ефективності та продуктивності системи державних закупівель в Україні. Яскравим прикладом досягнення успіху в цьому напрямку є Чилі, де функції фахівця з державних закупівель були повністю переглянуті впродовж 3–4 років і де на сьогоднішній день близько 50% претендентів на посаду такого фахівця мають відповідну освітню кваліфікацію. Нарешті, в контексті антикорупційних зусиль у сфері держзакупівель варто наголосити, що в Україні громадські організації мають право безкоштовного і повного доступу до інформації про здійснення державних закупівель, а також можуть здійснювати моніторинг діяльності у сфері державних закупівель, проте не завжди представники громадськості володіють належними знаннями для своєї діяльності. Тому необхідно розвивати потенціал зацікавлених третіх осіб, зокрема, шляхом активізації залучення громадськості до розробки законодавства, поширення провідної міжнародної практики, антикорупційних заходів та здійснення ефективного моніторингу державних закупівель.

Запровадження електронних закупівель не може бути відірваним від інших систем державного управління та повинно передбачати можливість налагодження взаємодії із системою управління державними фінансами з метою узгодження діяльності у сфері державних закупівель з бюджетною системою. Це може, наприклад, сприяти запровадженню автоматизованих систем для запобігання плануванню та ініціюванню процедур державних закупівель за відсутності необхідних бюджетних асигнувань або за відсутності обґрунтованої потреби. Дуже добре, якби система е-закупівель могла би взаємодіяти не лише із системою управління державними фінансами, але і з державними реєстрами з метою забезпечення можливості виявлення та надання різних типових документів учасників, таким чином звільняючи останніх від необхідності щоразу збирати повний пакет документів для участі в торгах. Саме з цих причин важливо від самого початку забезпечити відповідність розроблюваної системи електронних закупівель з іншими системами електронного урядування, наприклад, шляхом стандартизації даних та структурування інформації.

Електронні державні закупівлі в Україні — це свого роду неорана нива, що дає змогу впровадити найпростішу форму електронних закупівель у державному секторі без жодних обмежень, пов’язаних із необхідністю гармонізації з наявними системами або середовищами, які лише формуються.

Натомість, впровадження кількох платформ в описаному вище середовищі електронних державних закупівель має високі ризики значних додаткових витрат, а саме:

  • У разі впровадження кількох систем/платформ для підтримки загальних процедур електронних державних закупівель в Україні необхідно створити орган нагляду за закупівлями, який здійснюватиме акредитацію платформ, щоб забезпечити їх відповідність вимогам законодавства та процедурами у сфері держаних закупівель.
  • Кожна з таких акредитованих платформ/систем повинна мати додаткові засоби забезпечення сумісності для підтримки зв’язку із центральною базою даних, щоб забезпечити дотримання вимог до консолідованої управлінської звітності. Це також створює значну проблему, пов’язану з майбутньою сумісністю з іншими урядовими системами, передбаченими планом впровадження електронного урядування в Україні.
  • Існує необхідність створення окремої бази даних централізованої консолідованої управлінської звітності.
  • Кожен державний замовник повинен буде вибрати платформу/систему електронних державних закупівель, що покладає додаткову відповідальність на державні органи, які не мають досвіду відбору програмних рішень, особливо рішень для впровадження електронних державних закупівель.
  • Замовники та суб’єкти господарювання повинні будуть навчитися використовувати кілька платформ для виконання тих самих процедур, наприклад, для підготовки та подання пропозиції в онлайновому режимі, управління рамковими угодами тощо.
  • Можуть бути складнощі щодо збору даних і звітування; ймовірними є питання забезпечення сумісності між різними платформами електронних закупівель та між центральною базою даних управлінської звітності для зберігання інформації про закупівлі.

Не слід також ігнорувати питання аутентифікації/підтвердження при переданні даних в електронних закупівлях. Зокрема, використання цифрових підписів або сертифікатів під час здійснення електронних державних закупівель в країнах ЄС не є обов’язковою вимогою. Натомість, замість використання обов’язкових  цифрових підписів або сертифікатів найкращі міжнародні практики  рекомендують :

  • використання протоколу HTTPS для входу на веб-портал електронних закупівель;
  • використання багатофакторної автентифікації;
  • вибір схваленого пакетного рішення для впровадження електронних закупівель із використанням методів безпечного шифрування під час зберігання конкурсних пропозицій.

Описане вище рішення дає змогу заощадити та легко впроваджується, забезпечуючи будь-якому зареєстрованому в системі суб’єкту господарювання (постачальнику) можливість отримання доступу та подання конкурсних пропозицій без додаткових витрат часу та коштів на отримання цифрового підпису/сертифіката, що також дуже важливо для учасників з інших країн.

Загалом, з огляду на вищезазначені міркування та наявний міжнародний досвід, можна виділити чотири способи розробки та впровадження системи електронних державних закупівель як прикладу  спеціальної функціональної ІТ-системи:

  • Миттєва заміна (підхід «великого вибуху»). Нова система відразу замінює стару систему. Наприклад, нова система встановлюється протягом вихідних/святкових днів і розпочинає свою роботу о 9 годині ранку в понеділок, а всі наявні системи припиняють роботу та стають недоступними. Перевага цього підходу полягає в тому, що він змушує всіх відразу вирішувати всі проблеми (хоча це перевага легко може інтерпретуватися як і недолік). Недоліком є відсутність можливості навчання та поступового ознайомлення, що може становити значний ризик для впровадження системи в цілому.
  • Паралельне функціонування. Наявна та нова системи повинні працювати паралельно протягом погодженого обмеженого періоду. Перевагою цього підходу є поступовий характер заміни, що істотно знижує ризик. Основна проблема полягає в тому, що користувачів складно відучити користуватися звичною старою системою.
  • Поетапний підхід. Нова система впроваджується поступово, функція за функцією. Наприклад, слідом за модулем підготовки документації та/або пропозицій можна запровадити модуль конкурсних торгів (оцінки пропозицій) тощо. Також користувачі зможуть поступово просуватися в навчанні, а заінтересовані особи зможуть відразу побачити результат після успішного завершення кожного етапу. Інші способи розподілу на етапи передбачають поступове навчання користувачів, завдяки чому саме вони, а не розробники систем, зможуть переконати своїх колег у доцільності використання нової системи. Це особливо корисно, якщо користувачі спочатку не підтримують запропоновану зміну (хоча би тому, що це щось кардинально нове). Крім того, нову систему можна запроваджувати за географічними регіонами (пілотне місто/район/область).
  • Пілотне дослідження. Цей спосіб передбачає впровадження в межах одного підрозділу організації частково готової версії системи з метою ознайомлення. Основна мета — виявити труднощі, які виникнуть під час повного встановлення системи. Повноцінне встановлення розпочинається тільки після засвоєння відповідних уроків і внесення змін. Перевагою цього підходу є те, що він заохочує до навчання. Однак, характер системи не завжди дозволяє провести пілотне дослідження. Варто зазначити, що пілотне дослідження відрізняється від поетапного підходу. Пілотне дослідження — це встановлення ознайомлювальної версії програмного забезпечення з обмеженими можливостями, у той час як поетапний підхід передбачає фактичне покомпонентне встановлення нової системи.

У цьому контексті слід зазначити, що нова закупівельна Директива 2014/24/ЄС підтримує поетапний підхід. У той же час, зважаючи на розвиток ситуації в Україні, зокрема наявні ініціативи і заявлену високу готовність Уряду, та усвідомлюючи складність, характер і масштаб проекту впровадження е-закупівель в Україні, експертами Проекту ЄС рекомендується поєднання поетапного підходу та пілотного дослідження з метою істотного зниження ризиків.

Виходячи з цього, рекомендоване бачення стратегії розвитку електронних державних закупівель в Україні передбачає повне впровадження системи електронних закупівель в Україні у чотири етапи. Кожному наступному етапу передуватиме широке ознайомлення більшості замовників зі здобутками попереднього етапу з метою поступового нарощування потенціалу державного та приватного секторів. Отже, пропонуються такі етапи:

1-й етап. Підготовка і торги

  • електронна реєстрація (у тому числі електронна комунікація з системою реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності та системою обліку платників податків України)
  • оприлюднення планів закупівель
  • електронне оприлюднення замовниками інформації про закупівлі
  • електронний доступ до інформації про закупівлі
  • електронне подання пропозицій конкурсних торгів
  • електронне оцінюванняпропозицій конкурсних торгів
  • електронне присудження контракту (вибір переможця)

2-й етап. Електронні аукціони (у т.ч. динамічні закупівельні системи) та електронні каталоги

3-й етап. Електронне управління контрактами та процедура електронного оскарження в АМКУ

4-й етап. Електронне замовлення поставки, електронне інвойсування, електронні платежі

Після закінчення четвертого етапу як завершальний крок доцільно передбачати повну електронну інтеграцію системи електронних державних закупівель із системами бюджетного та фінансового управління Міністерства фінансів та системою платежів, яка наразі управляється Державною казначейською службою України.

У будь-якому випадку, яке б рішення не прийняв Уряд щодо шляху впровадження е-закупівель, планування такого впровадження — це складне завдання, яке вимагає комплексного системного підходу, що необхідно для уникнення помилок або навіть зриву успішної реалізації такого амбітного проекту. У зв’язку з цим, розробка реалістичного плану впровадження електронних закупівель може брати до уваги не стільки політичні популярні цілі (наприклад, вічна боротьба з корупцією), скільки вказані вище практичні аспекти.

Автори: Олександр Шатковський, Грем Файвеш

За зміст цієї статті відповідають виключно Crown Agents та партнери консорціуму, а висловлена у статті думка у жодному випадку не може тлумачитися як офіційна позиція EUROPEAID, Європейського Союзу чи будь-якої засновницької чи суміжної організації ЄС.

Comments

*