ДЕРЖАВНА ДОПОМОГА В ОКРЕМИХ «ЧУТЛИВИХ» ГАЛУЗЯХ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ

Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» був ухвалений Верховною Радою України у липні 2014 року і повністю набуває чинності у серпні 2017 року. На виконання зобов’язань за Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, а також згідно з Договором про заснування Енергетичного Співтовариства, законом визначено Антимонопольний комітет України (АМКУ) органом, уповноваженим здійснювати регулювання державної допомоги у країні та вести реєстр державної допомоги, встановлювати вимоги щодо інформування про надання державної допомоги, аналізу та затвердження нових програм державної допомоги АМКУ, перегляду чинної системи державної допомоги (яка існуватиме до серпня 2017 року) та узгодження її з відповідними нормами ЄС, а також визначати систему моніторингу та звітності в системі державної допомоги в Україні.

Державна допомога — поняття, тісно пов’язане зі впливом на конкурентні умови, дотаціями, податковими пільгами та іншими формами державної підтримки, які надаються певним суб’єктам господарювання, і відповідно, можуть негативно позначатися на інших. Кожна країна (в тому числі Україна, усі держави-члени ЄС та СОТ) певним чином підтримує економічну діяльність, використовуючи для цього різноманітні інструменти, серед яких субсидії, податкові пільги та інші засоби опосередкованої підтримки.

Система регулювання державної допомоги ЄС за останні 60 років досягла величезного прогресу: на сьогоднішній день в ЄС, за винятком випадків, коли йдеться про аграрний сектор та відносно невеликі суми державної підтримки, вплив держави на конкуренцію і торгівлю дозволяється виключно у випадках, коли для цього існують вагомі причини. У той час як в ЄС регулюючим органом є Європейська комісія, в Україні аналогічні функції покладаються на АМКУ, який, застосовуючи положення нового Закону України, повинен діяти відповідно до норм ЄС про державну допомогу та прецедентного права ЄС.

Державну допомогу можна класифікувати у декілька способів. Найчастіше її поділяють на: горизонтальну та галузеву. В основу цієї базової класифікації покладена мета надання державної допомоги; так, горизонтальна допомога доступна суб’єктам господарювання в усіх або багатьох різних галузях і спрямована на розвиток регіонів, МСП або інші цілі у «горизонтальному» контексті, такі як, наприклад, підтримка ринкових досліджень та інноваційної діяльності. Правила надання такої державної допомоги в ЄС загалом є відносно гнучкими, радше дозвільними, ніж забороняючими та відкривають певний простір для експериментів у політиці на рівні держав-членів. Галузева державна допомога, навпаки, зосереджується на проблемі окремих суб’єктів або галузей виробництва та належить до заходів, які є більш проблематичними з точки зору конкуренції і торгівлі та менш ефективними у контексті промислової політики, відповідно, для її застосування за законодавством має існувати більш істотне обґрунтування. Зокрема, така допомога застосовується у галузях, де існують структурні проблеми, пов’язані з глобальною конкурентоспроможністю та перенасиченістю; в ЄС такі галузі називаються «чутливими» — вугледобувна, сталеливарна та суднобудівна галузі. В таких галузях застосовується пряма державна допомога.

У березні 2015 року у рамках Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС» був опублікований Звіт про результати дослідження державної підтримки суб’єктів господарювання в Україні. Це дослідження було проведене з метою надання українському уряду, зацікавленим державним установам та громадським організаціям загального аналізу нормативно-правової бази, сфери дії та форм державної підтримки суб’єктів господарювання в Україні.
Дослідження було проведене на основі публічно доступних даних про витрати державного бюджету, недоотримані ним доходи, а також державні зобов’язання, зареєстровані протягом трьох-п’яти років, які можна кваліфікувати як підтримку господарської діяльності в Україні, незалежно від того, чи вважаються вони «державною допомогою» згідно зі згаданим Законом України. Звіт містить інформацію щодо основних форм та загальної структури державної підтримки суб’єктів господарювання в Україні, яка ґрунтується на узагальнених висновках дослідження та офіційній статистичній інформації про субсидії та інші форми державної підтримки, які на сьогоднішній день доступні суб’єктам господарювання в Україні.

У цій статті основні висновки у контексті дослідження державної підтримки в окремих галузях (зокрема, чутливих) розглядаються з точки зору норм ЄС щодо надання державної допомоги в таких галузях з метою визначення, на основі сучасної практики, типів галузевої державної підтримки, які будуть надалі дозволені та заборонені згідно з нормами ЄС про державну допомогу.

Законодавство ЄС та України, яке регулює надання галузевої державної допомоги

Згідно зі статтями 107-109 Договору про функціонування Європейського Союзу, державна допомога (допомога, яка надається за рахунок державних ресурсів), яка надає переваги певним суб’єктам господарювання або виробництву певних товарів чи послуг, категорично забороняється, якщо вона будь-яким чином впливає або може вплинути на конкуренцію та торгівлю. Ця заборона не стосується деяких суттєвих винятків (зокрема, сільського господарства, державної допомоги соціального характеру, допомоги для ліквідації наслідків стихійних лих, незначних сум державної допомоги); при цьому, у більшості випадків держави-члени зобов’язані інформувати Європейську комісію про будь-які плани щодо надання державної допомоги, яка може бути звільнена від встановленої процедури. Підстави для звільнення у таких випадках визначені статтею 107(3) Договору.
В основному винятки стосуються надання горизонтальної державної допомоги, проте статтею 107(3)(с) Договору встановлено, що загальна заборона може не застосовуватися до допомоги, що сприяє розвиткові певних видів господарської діяльності. Це означає, що галузева допомога може застосовуватися, незважаючи на те, що, як зазначалося, загалом Європейська комісія не схвалює такого виду допомоги, оскільки вважається, що він загрожує конкуренції. Тим не менше, надання галузевої державної допомоги може дозволятися, коли це сприяє досягненню економічних та соціальних цілей на рівні ЄС:
наприклад, коли існує необхідність нейтралізувати істотні відмінності в регіональному розвитку, прискорити певні види діяльності з соціальних причин тощо. Європейська комісія, як правило, схвально ставиться до галузевої державної допомоги, яка виділяється на підтримку проектів загального європейського інтересу (яскравим прикладом є надання підтримки компанії «Ейрбас Індастріз»). Крім того, загалом допустимою вважається державна допомога, що сприяє культурному розвитку та збереженню культурної спадщини (зокрема, підтримка видань національною мовою, медіа та кінематографу).

У той самий час, Європейська комісія або категорично забороняє деякі види державної допомоги (окрім специфічних випадків), або надає спеціальні інструкції щодо її надання у певних галузях. Ці інструкції мають переважну силу перед будь-якими іншими правилами надання державної допомоги та зобов’язують Європейську комісію проводити регулярні перевірки. В ЄС існує не один законодавчий документ, яким визначаються загальні правила надання галузевої допомоги. Інструкції щодо надання державної допомоги певним галузям розробляються, коли стає зрозуміло, що та чи інша галузь перебуває у скрутному становищі на загальноєвропейському рівні. Так, Європейська комісія, зазвичай, розробляє такі інструкції для визначення своєї політики щодо надання державної допомоги в галузі. У багатьох випадках ці інструкції спрямовані на суттєве обмеження або цілковиту заборону подальшого надання державної допомоги в галузі (наприклад, у випадках, коли галузь перенасичена на глобальному або європейському рівні, подальше надання державної допомоги є безглуздим витрачанням коштів та, що найважливіше, шкодить конкурентоспроможності чинних суб’єктів господарювання в галузі). Класичним прикладом є чутливі галузі — вуглевидобувна, сталеливарна та суднобудівна. Проте можуть існувати й інші проблеми (наприклад, необхідність стимулювання розвитку галузі). У таких випадках інструкції можуть бути більш дозвільними і чітко зосереджуватися на цілях розвитку ЄС.

До серпня 2017 року державні органи в Україні можуть підтримувати окремі галузі у будь-який спосіб на власний розсуд, у тому числі шляхом надання державної допомоги. На практиці до 2015 року галузева державна підтримка широко застосовувалася у контексті виробничої політики в Україні і спрямовувалася на підтримку так званих «пріоритетних галузей», надання галузевих податкових пільг та здійсненні інших заходів для запобігання банкрутству державних підприємств. Починаючи з 2017 року, застосовуватимуться відповідні правила ЄС, втілені в Законі України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання».

Одна з проблем, які на сьогоднішній день постають у зв’язку із Законом України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», — відсутність у ньому чітких правил щодо обсягу та типів державної підтримки або допомоги, які регіональні та місцеві органи влади мають або матимуть право надавати у майбутньому чутливим або іншим галузям. Це питання повинне бути детально врегульоване вторинним законодавством на основі статті 6 Закону до моменту набуття ним чинності.

Загальний підхід Європейської комісії до надання галузевої державної допомоги

Згідно із законодавством ЄС, Європейська комісія вважає галузеву державну допомогу допустимою, коли існує необхідність нейтралізувати істотні відмінності у регіональному розвитку, стимулювати або прискорити певні види діяльності з соціальних причин, усунути спотворення конкуренції внаслідок подій за межами ЄС. У зв’язку з цим Європейська комісія розробила низку критеріїв, за якими вона оцінює пропозиції щодо надання галузевої допомоги, які надходять їй від держав-членів. Основні критерії:

• надання державної допомоги повинне обмежуватися випадками, в яких це обґрунтовано ситуацією у відповідній галузі;
• державна допомога повинна надаватися з метою довгострокового відновлення рентабельності шляхом розв’язання актуальних проблем, а не збереження існуючого положення і відкладання рішень та змін, які є невідворотними;
• окрім випадків, коли державна допомога надається протягом відносно короткого періоду, її розмір повинен поступово зменшуватися з урахуванням результатів реструктуризації відповідної галузі;
• обсяг державної допомоги повинен бути пропорційним до проблеми, на вирішення якої така допомога спрямовується, з метою мінімізації спотворення конкуренції;
• проблеми виробничого характеру та безробіття не повинні поширюватися серед країн-членів.

Окрім цього, за загальними правилами для чутливих галузей державна допомога не повинна надаватися у рамках інвестиційних проектів, спрямованих на підвищення продуктивності. При цьому загалом недопустимою вважається підтримка, яка надається для покриття поточних витрат (операційна державна допомога) суб’єктів господарювання в чутливих галузях, оскільки така допомога лише на короткий строк вирішує проблеми суб’єкта, який повинен діяти на ринку на засадах конкуренції.

Детальніший аналіз важливих галузей, таких як вугледобувна, сталеливарна та банківська, демонструє деякі відмінності у підходах, які до них застосовуються, пов’язані зі специфічними особливостями цих галузей.

Сталеливарна галузь

Тривала та глибока криза 70-х років у вугледобувній та сталеливарній галузях створила необхідність застосування спеціальних процедур надання державної допомоги у цих галузях у ЄС. Особливостями сталеливарної галузі є надмірні виробничі потужності як на європейському, так і на світовому рівні на фоні значних обсягів державних коштів, які виділялися на реструктуризацію галузі в минулому, а також інтенсивне фінансування проектів диверсифікації промислової продукції в регіонах та місцевостях, які традиційно спеціалізуються на виробництві сталі. Чинними правилами надання державної допомоги сталеливарній галузі передбачено, що рентабельні сталеливарні підприємства діють без додаткової підтримки або інвестиційної допомоги. Відповідно, інвестиційна державна допомога у сталеливарній галузі заборонена, незалежно від розміру такої допомоги та того факту, що більшість сталеливарних підприємств розташовані в регіонах із недостатнім рівнем розвитку та високим рівнем безробіття. Таким чином, відповідно до правил про надання державної допомоги в ЄС, враховуючи можливість надання незначних сум державної допомоги, чинний підхід має такі ключові характеристики:

• регіональна інвестиційна державна допомога, а також допомога на відновлення платоспроможності та реструктуризацію заборонені;
• державна допомога на здійснення науково-дослідної та інноваційної діяльності, сприяння працевлаштуванню та професійному навчанню може дозволятися;
• також може дозволятися державна допомога, пов’язана з ліквідацією сталеливарних заводів.

Вугільна галузь

Як і у випадку сталеливарної галузі, структурні зміни на світовому та європейському енергетичних ринках змусили ЄС застосовувати посилені заходи з модернізації, раціоналізації та реструктуризації, починаючи з 1960 року. Водночас із конкуренцією на ринках нафти та газу, за рахунок вугілля, яке імпортувалося з країн поза межами ЄС, зростав тиск конкурентів на вугільну промисловість Співтовариства. В минулому внаслідок зазначених обставин багато суб’єктів господарювання вугільної галузі опинилися у скрутному становищі та отримували державну допомогу.

Сучасний підхід Європейської Комісії спрямований на зменшення обсягів державної допомоги в її класичній формі в межах галузі, а також стимулювання подальшого скорочення витрат на чинних вугледобувних підприємств Європи та зменшення потужностей для підвищення конкурентоспроможності. Так, для оцінки повідомлення про надання державної допомоги у вугледобувній галузі Європейська комісія використовує такі критерії:

• державна допомога на відновлення платоспроможності та реструктуризацію суб’єктів вугільної галузі заборонені;
• деякі заходи у контексті горизонтальної підтримки, спрямовані на вугледобувну галузь або вугледобувні регіони (наприклад, державна допомога на здійснення науково-дослідної та інноваційної діяльності, на захист довкілля, на професійне навчання та перекваліфікацію в галузі) можуть дозволятися;
• у контексті закриття неконкурентоспроможних підприємств державна допомога у вугледобувній галузі може дозволятися, якщо умови її надання відповідають певним спеціальним вимогам щодо закриття;
• у виняткових випадках та за певних умов може дозволятися операційна державна допомога на покриття поточних виробничих витрат виробничих суб’єктів вугледобувної галузі.

Фінансовий сектор

Як уже зазначалося раніше, після світової фінансової кризи 2008 року в ЄС були запроваджені досить ліберальні правила надання державної допомоги для забезпечення порятунку та відновлення платоспроможності рентабельних банків ЄС, які постраждали внаслідок кризи. В основу цих правил покладене право Європейської комісії дозволяти надання державної допомоги з огляду на «виняткові обставини». Незважаючи на те, що на сьогодні ці правила діють уже сім років, Європейська комісія розглядає їх як «тимчасові» та регулярно вносить до них корективи. Сьогодні зазначені правила ЄС передбачають таке:

• правила спрямовані на вдосконалення процесу реструктуризації та конкурентного середовища у банківській сфері;
• банки, які подають прохання про рекапіталізацію, перед отриманням такої рекапіталізації або захисту активів повинні розробити належний план реструктуризації;
• план реструктуризації повинен включати план залучення інвестицій, який би переконливо демонстрував, яким чином банк стане прибутковим у довгостроковій перспективі;
• у випадках, коли рекапіталізація необхідна негайно для попередження загрози фінансовій стабільності, вона може ухвалюватися тимчасово до завершення підготовки плану реструктуризації, за умови, що компетентний наглядовий орган підтверджує необхідність негайного втручання;
• у разі браку капіталу банк подає запит про державну допомогу лише у випадках, коли питання не може бути вирішене власниками банку та кредиторами другої черги. Ці вимоги не застосовуються у випадках, коли під ризиком знаходиться фінансова стабільність та коли банк у значній мірі вже покрив брак капіталу і сума, яка надається державою, є незначною у порівнянні із загальним обсягом балансу такого банку;
• правилами передбачено, що банки-банкрути повинні застосовувати політику обмеження виплати винагород керівному персоналу. З цією метою встановлюється гранична сума загальної винагороди на період, допоки банк проходить реструктуризацію або отримує державну підтримку. Такий підхід належним чином стимулює керівництво банку застосовувати план реструктуризації та повертати отриману допомогу.

Правила ЄС щодо надання допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію суб’єктів господарювання у скрутному становищі

Поруч з ініціативами щодо надання державної допомоги в окремих галузях, іншою досить розповсюдженою традиційною формою державної допомоги є операції із задоволення потреб окремих суб’єктів господарювання у скрутному становищі. У більшості держав-членів ЄС (особливо, найперших), ключові підприємства у багатьох галузях (такі як авіаперевізники, вугледобувні та сталеливарні підприємства, суднобудівні заводи тощо) щонайменше одноразово проходили процедуру відновлення платоспроможності та реструктуризації з використанням різних типів державної допомоги. З часом, точніше — наприкінці 90-х років, ЄС наклав суворіші обмеження щодо державних ініціатив із відновлення платоспроможності та реструктуризації. Одна з причин — зростаюче занепокоєння щодо впливу таких ініціатив на конкуренцію та торгівлю. Ще одна — загальна тенденція провалу багатьох таких операцій у минулому та надходження постійних нових запитів, часто — задоволених, згаданих підприємств про надання державної фінансової підтримки.

Згідно з чинними правилами ЄС про надання державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію суб’єктів господарювання у скрутному становищі спеціальні норми застосовуються для кожного з трьох типів державної допомоги: підтримки для відновлення платоспроможності, підтримки для реструктуризації, та тимчасової підтримки для реструктуризації.
Державна допомога на відновлення платоспроможності стосується підтримки ліквідності суб’єкта господарювання для забезпечення виконання ним короткострокових зобов’язань. У її контексті відбувається короткострокове послаблення фінансового тягаря суб’єкта (на термін до 6 місяців), а її метою, згідно із законодавством ЄС, є підтримка діяльності суб’єкта в ході реалізації плану реструктуризації або ліквідації.

Державна допомога на реструктуризацію спрямовується на відновлення життєздатності суб’єкта господарювання у довгостроковій перспективі на основі обґрунтованого, послідовного та далекосяжного плану реструктуризації (який зазвичай затверджується Європейською комісією). Таким чином, законодавчо встановленою метою державної допомоги на реструктуризацію є спрощення процесу реорганізації та оптимізації суб’єкта господарювання та його діяльності з метою підвищення її ефективності. Зазвичай це передбачає припинення збиткових та реструктуризацію решти видів діяльності, конкурентоспроможність яких підлягає відновленню та, як варіант, диверсифікацію напрямків нової та рентабельної діяльності. Процес може також включати фінансову реструктуризацію у формі капіталовкладень новими або існуючими акціонерами та списання боргу існуючими кредиторами.

В ЄС також існують правові основи для надання допомоги на тимчасову підтримку реструктуризації, зокрема це стосується випадків, коли йдеться про МСП у скрутному становищі; відповідні правила розроблені для спрощення процедури надання державної допомоги на реструктуризацію МСП. Максимальна тривалість надання такої державної допомоги складає 18 місяців (є меншою за тривалість стандартної підтримки для реструктуризації), при цьому така допомога може надаватися лише у формі позик або гарантування позик. Отримувач допомоги, у свою чергу, повинен надати версію плану реструктуризації, яка є спрощеною у порівнянні з деталізованим планом, який вимагається на загальних умовах.

Інструкції щодо відновлення платоспроможності та реструктуризації застосовуються у ході надання державної допомоги всім суб’єктам господарювання у скрутному становищі, за винятком суб’єктів, які здійснюють свою діяльність у вугледобувній та сталеливарній галузях та суб’єктів, на яких розповсюджуються спеціальні правила щодо фінансових установ, без шкоди будь-яким спеціальним правилам, які стосуються суб’єктів господарювання у скрутному становищі в окремих галузях.

Сучасні тенденції щодо обсягів галузевої державної допомоги в ЄС та галузевої державної підтримки в Україні

Обсяги галузевої державної допомоги в ЄС

Згідно з даними звіту Європейської комісії «State Aid Scoreboard», номінальний обсяг галузевої державної допомоги суттєво зменшився протягом п’ятирічного періоду — з 12,4 млрд євро у 2008 до 4,6 млрд євро у 2013 році. Обсяг державної допомоги у вугільній галузі (видобуток кам’яного вугілля) протягом 2007–2012 рр. зменшився з 3,6 млдд євро до 2,2 млрд. євро. Водночас із цим у 2007-2012 роках істотно зменшився обсяг державної допомоги у сталеливарній галузі. Так, у 2007 році він становив 239,5 млн євро, а в 2012 — 11,4 млн євро.

Галузева державна підтримка окремих чутливих галузей в Україні
Згідно з нещодавно опублікованим Звітом про результати дослідження державної підтримки суб’єктів господарювання в Україні, протягом останніх п’яти років в Україні виділялися значні суми галузевої підтримки.

Підтримка у сталеливарній галузі

Сталеливарна (металургійна) галузь України займає важливе місце у національній економіці: створює робочі місця для близько 322 000 осіб, генерує приблизно 20–25% обсягу промисловості або до 5% ВВП країни та складає близько 30–35% загального обсягу експорту. В галузі чорної металургії в Україні працює близько 200 підприємств. З них 19 — сталеливарні заводи з повним циклом виробництва, 12 — виробники труб, більш ніж 20 — виробники різноманітних металевих виробів, 12 — коксохімічні заводи, 14 — виробники вогнестійких металів, 12 — видобувні підприємства/ заводи з виготовлення феросплавів, і ще більше ніж 100 — переробні підприємства.

Упродовж періоду, який розглядався у контексті дослідження, заходи з надання державної підтримки здебільшого спрямовувалися на розвиток та реструктуризацію галузі, при цьому окремі цілі та строки виконання зазначалися у різноманітних нормативно-правових актах. Важливою складовою державної підтримки в галузі є документ під назвою «Меморандум порозуміння між Кабінетом Міністрів України та підприємствами гірничо-металургійного комплексу» (МпП). З 2009 по 2013 рр. були підписані два МпП: перший — на термін з 2008 по 2012 рік, другий — на 2013 рік. Попри те, що такі МпП не вважаються нормативно-правовими актами, вони набули чинності згідно зі спеціальними постановами та наказами і встановили взаємні зобов’язання сторін щодо короткострокових заходів із підтримки виробників сталеливарної галузі та захисту внутрішнього ринку від закордонних економічних впливів внаслідок значних коливань цін на світових ринках.

Заходи з підтримки видобувної та металургійної промисловості за першим МпП були реалізовані здебільшого у вигляді:

• зниження регульованих цін на природний газ для виробничих підприємств видобувної та металургійної галузей;
• скасування надбавки до тарифу на природний газ для виробничих підприємств видобувної та металургійної галузей;
• призупинення зростання регульованих роздрібних тарифів на електропостачання для суб’єктів господарювання у видобувній та металургійній галузях;
• встановленні фіксованого тарифу на залізничні перевезення для виробничих підприємств видобувної та металургійної галузей;
• надання пільг на електропостачання для промислових потреб певних електрометалургійних підприємств.

Офіційною ціллю другого МпП (який діяв з 1 червня 2013 року до 1 червня 2014 року) було надання подальшої підтримки металургійним підприємствам, фінансові показники яких погіршилися внаслідок падіння світових цін на їхню продукцію та підвищення цін на електроенергію, сировину та послуги природних монополій. За умовами другого МпП, Уряд погоджувався встановити певні податкові пільги, знизити тарифи на послуги залізничного перевезення для підприємств металургійної та видобувної галузей, а також запровадити деякі інші заходи з підтримки. Однак цей МпП так і не був реалізований з огляду на недотримання деякими сторонами своїх зобов’язань.
Окрім привілеїв, передбачених МпП, були запроваджені додаткові податкові та митні пільги для інвестиційних проектів виробничих та переробних підприємств металургійної галузі. Зокрема, для суб’єктів господарювання, які здійснювали інвестиційні проекти, передбачалися: знижені податкові ставки та звільнення від сплати податку на прибуток до 31 грудня 2017 року, з подальшою сплатою його за зниженою ставкою у розмірі 8% до 31 грудня 2022 року; пільги та прискорення амортизації деяких «груп» активів; звільнення від обкладання митними зборами обладнання, імпортованого для використання у виробничих процесах сталеливарної галузі тощо. Однак до кінця 2014 року так і не було оприлюднено жодних даних щодо надання будь-яких із зазначених пільг суб’єктам господарювання, які працюють над ухваленими інвестиційними проектами у галузі так званої «імпортозамінної металургії».

Підтримка у вугільній галузі

Вугледобування — одна з ключових галузей української економіки, яка одночасно є постачальником сировини для інших галузей (електро- та теплоенергетичної, металургійної — коксівне вугілля) та одним із найбільших «роботодавців» (300 000 робочих місць). Видобуток вугілля у 2014 році складав 3,2% випуску промисловості в Україні і знизився з 4,3% у 2013 році внаслідок військового конфлікту на сході України, де знаходяться великі запаси вугілля. В натуральних показниках у 2014 році обсяг виробництва державних видобувних підприємств складав 36% загального обсягу. При цьому більшість державних підприємств були збитковими.

У ході згаданого Дослідження державної підтримки було встановлено, що обсяги прямої підтримки вугільної промисловості за рахунок коштів бюджету в 2009–2012 роках складали від 11 до 17 мільярдів грн щорічно. Певна частка цих коштів розподілялася через Державну казначейську службу України безпосередньо між отримувачами, у той час як, наприклад, у 2012 році основним надавачем таких коштів було Міністерство енергетики та вугільної промисловості. Так, підтримка, яка надавалася у 2012 році, спрямовувалася на:

• реструктуризацію вугільної та торфодобувної промисловості (1 078 млн грн);
• часткове покриття вартості виробництва ліквідної готової вугільної продукції (10 172 млн грн);
• вдосконалення техніки безпеки та норм охорони праці на вугледобувних підприємствах; зокрема, шляхом оснащення новітніми приладами контролю за параметрами шахтної атмосфери та засобами контролю дегазації (41 млн грн);
• допомогу вугле- та торфодобувним підприємствам у розвитку необхідних виробничих потужностей (1 293 млн грн).

При цьому, окрім прямої підтримки за рахунок коштів бюджету, в галузі надавалася також опосередкована підтримка у вигляді податкових пільг. У цьому контексті обсяг податку на прибуток підприємств у 2010–2013 роках знижувався на 85 мільйонів грн. Більше того, згідно зі спеціальними нормативно-правовими актами надавалися урядові гарантії на позики. Такі нормативно-правові акти були спрямовані на підтримку або окремих підприємств, або вугільно-енергетичної галузі в цілому.

Підтримка у фінансовому секторі

В Україні, як і в країнах ЄС, сектор банківських та фінансових послуг, у тому числі найбільші та найважливіші банки та фінансові установи, найбільше постраждав внаслідок фінансової кризи 2008–2009 років. Відповідно, Національний Банк України застосував антикризові заходи з метою надання допомоги фінансовому сектору, розпочав рекапіталізацію низки банків за участі держави, надання урядових гарантій та розширення механізмів захисту вкладників.

Крім того, у 2011 році на базі ПАТ «Родовід Банк» був створений спеціалізований санаційний банк, якому на п’ятирічний термін були надані спеціальні повноваження з управління проблемними активами державних банків та банків, рекапіталізованих за участі держави.

Ця рекапіталізація була тимчасовим заходом, спрямованим на відновлення стабільності та підтримку капіталізації фінансової системи. З 2008 по 2011 рік на додаткову рекапіталізацію банків, у тому числі державних, були спрямовані кошти в загальному обсязі 54,8 млрд грн. У Дослідженні зазначається:

«Ці заходи певною мірою знизили соціальне та економічне напруження. Однак вони не принесли очікуваних результатів у плані відновлення платоспроможності та життєздатності рекапіталізованих банків. Оскільки рекапіталізація була тимчасовим заходом, спрямованим на відновлення стабільності та забезпечення капіталізації фінансової системи, необхідно було розробити стратегію виходу для держави, щоб забезпечити компенсацію витрат державного бюджету внаслідок участі в рекапіталізації банків».

Найпершим результатом таких дій стала велика кількість державних банків. Так, частка уряду у статутному капіталі ПАТ «Родовід Банк» складає 99,9 %, ПАТ «АКБ «Київ» — 99,94 % та ПАТ «Укргазбанк» — 92 %.

Підтримка для відновлення платоспроможності та реструктуризації суб’єктів господарювання в Україні
Згідно з результатами Дослідження, протягом останніх років український уряд лише кілька разів розпочинав програми з надання підтримки для реструктуризації суб’єктів господарювання, при цьому така підтримка стосувалася лише державних підприємств. Основними галузями, які отримували державну підтримку для реструктуризації та ліквідації в Україні, були хімічна, вугледобувна та торфодобувна галузі. Міністерство економічного розвитку і торгівлі України розробило і затвердило план дій з реструктуризації та ліквідації підприємств гірничої хімії і здійснення невідкладних природоохоронних заходів у зоні їх діяльності, а також реструктуризації підприємств із підземного видобутку залізної руди.

За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, значна кількість державних підприємств України перебувають у скрутному становищі (тобто формально є банкрутами). Це дуже важливе зауваження. Насправді, цілком ймовірно, що в Дослідженні наведені дещо занижені обсяги допомоги державним підприємствам, оскільки у багатьох інших випадках надавалися також операційні субсидії та допомога у контексті програм горизонтальної підтримки. У цьому відношенні Дослідження демонструє, що значні суми коштів надавалися суб’єктам господарювання у різноманітних галузях економіки України у якості операційної підтримки. Серед прикладів підтримка, яка надавалася літако- та суднобудівній галузям в Україні, які отримували прямі субсидії з Державного бюджету або користувалися пільговим режимом оподаткування. Так, загальна сума прибутків бюджету, недоотриманих внаслідок податкових пільг, наданих літако- та суднобудівній галузям, у 2013 році складала 514 та 107 млн грн., відповідно.

Підприємства літакобудівної галузі, згідно з Митним кодексом України, також користувалися привілеями у вигляді звільнення від оподаткування митними зборами. Держава також надавала пряму підтримку суб’єктам господарювання літако- та суднобудівної галузей у формі прямих субсидій із Державного бюджету з метою компенсації збитків місцевих бюджетів в результаті пільгового оподаткування таких підприємств.

Висновки

Незважаючи на те, що слід дуже обережно використовувати нещодавню практику надання державної підтримки та відповідні дані, надаючи коментарі або роблячи висновки щодо майбутніх тенденцій у системі державної допомоги в Україні, в результаті аналізу галузевої підтримки, наведеного у цій статті, можна відзначити таке.

По-перше, окрім випадків, коли законодавство, яке передбачає надання галузевої підтримки у різних сферах, втрачає чинність до серпня 2017 року, різноманітні заходи, незалежно від того, чи застосовуються вони та чи фінансуються, мають вноситися до українського реєстру державної допомоги, а будь-яка діяльність, пов’язана з ними, як наслідок, — відстежуватися державним регулюючим органом.

По-друге, підтримка для відновлення платоспроможності та реструктуризації у вугільній галузі, заборонена за законодавством ЄС, починаючи з серпня 2017 року, не надаватиметься. Більше того, існуватиме необхідність у перетворенні будь-яких нових податкових пільг або гарантій за позиками у галузі для забезпечення їхньої відповідності та спрямованості на закриття неконкурентоспроможних видобувних підприємств, науково-дослідну та інноваційну діяльність, захист довкілля або навчання у галузі.

По-третє, різноманітні заходи з операційної підтримки у сталеливарній галузі, так само як і податкові та митні пільги щодо інвестиційної діяльності виробничих та переробних підприємств у галузі, у випадку їх продовження або повторного застосування, суперечитимуть правилам ЄС щодо надання державної допомоги у сталеливарній галузі.

По-четверте, вживаючи заходів із відновлення платоспроможності та реструктуризації суб’єктів господарювання у скрутному становищі, зокрема, коли мова йде про велику кількість збиткових державних підприємств, українські органи влади повинні враховувати суворі обмеження, передбачені правилами надання державної допомоги у цьому контексті. Щодо можливої приватизації (після серпня 2017 року), держава може визначити необхідність вжиття різноманітних засобів стимулювання покупців (у тому числі, списання боргів та надання податкових привілеїв). Проте у зв’язку з цим одразу ж постане питання про надання державної допомоги. При цьому також слід пам’ятати про правила ЄС для чутливих галузей, які в Україні відіграють важливу роль, — вугільній, сталеливарній, суднобудівній.

Насамкінець, слід відзначити, що брак державного фінансування в Україні може зіграти вирішальну роль у запобіганні повторному застосуванню потенційно сумнівної державної підтримки або потенційно проблематичних ініціатив щодо державної допомоги. Насправді, вже з поточної політики Уряду чітко зрозуміло, що на фоні надзвичайно глибокої кризи фінансування відбувається скорочення значної частини державних витрат в Україні, а також скасування більшості податкових пільг та привілеїв, передбачених попереднім законодавством, починаючи з березня 2015 року. При цьому, у контексті своїх нещодавніх ініціатив із відновлення державних галузей, які мають істотне значення і знаходяться у скрутному становищі, Уряд зосереджується виключно на операціях не-фінансового характеру, намагаючись реструктурувати галузі шляхом удосконалення апарату управління. Такий підхід дозволяє уникнути порушення будь-яких питань, пов’язаних із наданням державної допомоги.

Автори: Юджин Стюарт та Сігітас Цемнолонскіс

За зміст цієї статті відповідають виключно Crown Agents та партнери консорціуму, а висловлена у статті думка у жодному випадку не може тлумачитися як офіційна позиція EUROPEAID, Європейського Союзу чи будь-якої засновницької чи суміжної організації ЄС.

Comments

*